La situación fiscal de Colombia es tan apremiante que el Gobierno de Gustavo Petro radicó, en los últimos días de su mandato, una reforma tributaria. Los últimos cuatro años estuvieron marcados por problemas fiscales y debates alrededor de cómo atenderlos, pero sin lograr mayores avances. Por eso, esta será, según los analistas consultados por este diario, una de las herencias más difíciles que asumirá la administración de Abelardo de la Espriella.
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El actual Gobierno presentó su primera reforma tributaria el 8 de agosto de 2022, solo un día después de su posesión; la ley recibió el visto bueno del Congreso, pero sus resultados estuvieron lejos de lo esperado. Desde ahí, el camino de las finanzas públicas se complicó. Al Ejecutivo se le hundieron dos leyes de financiamiento (que en la práctica son tributarias, pero para sumarle recursos al Presupuesto), acudió el año pasado a la cláusula de escape para suspender la regla fiscal por tres años y en al menos cuatro ocasiones decretó impuestos acudiendo a estados de excepción. El más sonado es la emergencia económica decretada a finales del año pasado, que la Corte Constitucional suspendió y después hundió.
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Petro solo logró sacar adelante una reforma tributaria, la de 2022, a diferencia de Iván Duque, que consiguió la aprobación de tres reformas tributarias (una de ellas fue declarada inexequible por la Corte Constitucional); Juan Manuel Santos aprobó cuatro durante sus dos períodos; y Álvaro Uribe sacó adelante cuatro en sus ocho años de mandato.
El actual presidente no recibió unas finanzas públicas holgadas. Su Gobierno heredó, entre otros retos, las deudas derivadas de la atención de la pandemia y el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles. Los subsidios a la gasolina y al diésel durante la administración anterior le costaron al país más de COP 70 billones.
Aun teniendo en cuenta la herencia que recibió Gustavo Petro, José Ignacio López, presidente del Centro de Pensamiento Económico ANIF, resume el balance fiscal de estos cuatro años así: “En materia fiscal, la nota del Gobierno es bastante baja”. En este artículo, le contamos los puntos que definieron el rumbo fiscal en esta administración y las razones por las que, según los analistas consultados por El Espectador, el balance fiscal no es alentador.
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El punto de partida
Como explica Germán Machado, analista económico y profesor de la Universidad de los Andes, el déficit fiscal es simplemente la diferencia entre ingresos y gastos. En las finanzas públicas, como en las finanzas personales, cuando los gastos superan ingresos, es necesario endeudarse.
Si bien el presidente de ANIF reconoce que Colombia tiene un problema estructural de desbalance en materia de finanzas públicas, también sostiene que en estos cuatro años esos desbalances se exacerbaron porque el Gobierno no logró encontrar una fórmula que le permitiera financiar, con recursos estables, la expansión del gasto público que quiso hacer.
Al inicio del Gobierno, explica López, hubo una mejoría en las métricas fiscales como resultado de un choque externo: la guerra en Ucrania aumentó los ingresos fiscales por el aumento en el precio del petróleo, pero después las cuentas se normalizaron, mientras el Gobierno proyectaba ingresos que le permitían ampliar el gasto y que, en la realidad, no se materializaron. Tras analizar las cifras, el presidente de ANIF sostiene que este sería el Gobierno que en promedio generó más déficit fiscal durante su administración.
“Hubo una corrección inicial y posteriormente un gran retroceso”, dice Luis Fernando Mejía, exdirector de Fedesarrollo y CEO de Lumen Economic Intelligence. El déficit fiscal fue de 5,3 % del PIB en 2022, bajó a 4,2 % en 2023, pero volvió a ampliarse a 6,7 % en 2024, el más alto de la historia reciente, con excepción de la pandemia, y cerró 2025 en 6,4 %.
Según cálculos del Ministerio de Hacienda contenidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el déficit fiscal cerraría en 5,3 % del PIB, pero los analistas estiman que será mayor.
Si bien el año pasado hubo una leve mejora en el déficit fiscal total frente a 2024, principalmente por un ahorro en el pago de intereses gracias a operaciones de manejo de deuda, el déficit primario, que mide la diferencia entre los ingresos y los gastos del Estado sin contar el costo de la deuda, muestra una fotografía preocupante. La cifra se ubicó en 3,5 % del PIB el año pasado, el nivel más alto en al menos 30 años, con excepción de la pandemia.
Al cierre de 2025, la deuda neta se ubicó en 58,6 % del PIB. Se proyecta que se mantenga en 58,9 % del PIB para 2026 y 2027.
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López argumenta que en 2025 y 2026, la apreciación del tipo de cambio, entre otros factores, le permitirá al Gobierno mostrar una deuda neta como porcentaje del PIB menor, pero afirma que de no ser por la caída del dólar, el Gobierno estaría cerrando con una deuda cercana al 61 % del PIB.
El panorama es complejo. Como destaca Mauricio Salazar, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo el mismo Ministerio de Hacienda reconoce que hay un desbalance. Ese documento del Gobierno dice que la meta es llegar en 2027 a un déficit de 4,5 %, para eso el ajuste debe ser de unos COP 30 billones, ya sea aumentando los ingresos o con recorte y recomposición del gasto.
Las causas del problema fiscal
En el Marco Fiscal, el Gobierno argumenta que el incremento y persistencia del déficit fiscal se debe a presiones en el gasto por el aumento de compromisos legales y constitucionales: el gasto inflexible crece a una mayor tasa que los ingresos corrientes de la Nación. También al mayor costo del servicio de la deuda por las altas tasas de interés en los mercados locales e internacionales.
El Ministerio de Hacienda sostiene que, como el Congreso no le ha aprobado leyes de financiamiento, esta administración no contó con los ingresos adicionales que necesitaba para financiar el presupuesto. La cartera también argumentó que los fallos de la Corte Constitucional, como la inexequibilidad de decretos expedidos bajo emergencia económica, impidió recaudar recursos extraordinarios.
Desde el análisis de Salazar, la génesis es la sobreestimación de ingresos tributarios por parte de la DIAN.
El Gobierno Petro arrancó con una reforma tributaria que inicialmente buscaba recaudar COP 25,9 billones en su primer año hasta COP 50 billones en 2026. El Congreso terminó aprobando un monto menor, de COP 19,7 billones para 2023 y cerca de COP 24 billones para 2026. Pero en la Corte Constitucional se cayó la no deducibilidad de las regalías para empresas mineras y petroleras. Según el Ministerio de Hacienda, el impacto fiscal de esta decisión ascendió a COP 6,7 billones para 2024: COP 3,4 billones de devoluciones por lo retenido en 2023 y COP 3,3 billones que se dejaron de percibir en ese año.
La reforma tributaria de 2022 no incrementó de forma estructural el recaudo del país. De acuerdo con el director del Observatorio Fiscal, Colombia sigue percibiendo por impuestos “los mismos 14,6 puntos del PIB netos, después de devoluciones”, una proporción muy similar a la que se registraba antes de la aprobación de dicha ley.
Hubo una suma de factores que dejaron las proyecciones muy lejos de la realidad. Veamos el caso de 2024: en el Presupuesto General de la Nación, publicado en octubre de 2023, se estimó que los ingresos tributarios de la DIAN serían de COP 314,9 billones. En febrero de 2024, en el Plan Financiero, el Gobierno bajó su apuesta en COP 25,7 billones, por el fallo de la Corte Constitucional y un proyecto de ley que nunca llegó al Congreso. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo, ya en junio, la meta quedó en COP 257,6 billones. Al cierre de diciembre, el recaudo neto sumó COP 243,6 billones (el recaudo bruto fue de COP 267,2), muy por debajo de la meta original y del resultado de 2023.
Después vinieron los presupuestos que nacieron desfinanciados. En 2024, el Gobierno presentó al Congreso un presupuesto para 2025 por COP 523 billones, que incluían COP 12 billones de una ley de financiamiento. El Congreso negó la iniciativa y no aprobó el Presupuesto, que al final salió por decreto.
En 2025 repitió una fórmula que no le había funcionado: radicó un presupuesto por COP 556,9 billones, que incluían una ley de financiamiento por COP 26 billones. Tras un acuerdo con el Legislativo, el Presupuesto bajó a COP 546,9 billones y la ley de financiamiento a COP 16 billones. El Congreso aprobó el Presupuesto para evitar “decretazo” por segundo año consecutivo, pero le dijo no a los nuevos impuestos.
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En diciembre de 2025, el Gobierno decretó emergencia económica argumentando que la grave situación fiscal, por la ocurrencia de hechos económicos sobrevinientes, impedía garantizar el “goce efectivo de derechos fundamentales y la prestación de servicios públicos esenciales”. Bajo el estado de excepción se decretaron impuestos para recaudar cerca de COP 11 billones. Pero a finales de enero de este año la Corte Constitucional suspendió la emergencia y más adelante la tumbó argumentando que no cumplía con los requisitos constitucionales.
Para el director del Observatorio Fiscal el problema nació con la sobreestimación de ingresos, pero se profundizó con la decisión del Gobierno de no ajustar el gasto cuando vio que los recursos no iban a entrar. En múltiples artículos publicados por este diario los analistas advertían que el camino era un ajuste considerable en el gasto.
Laura Clavijo, directora de Investigaciones Económicas de Bancolombia, dice que en los últimos años el recaudo tributario ha venido comportándose de manera más acorde con las expectativas plasmadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, pero que desde el punto de vista del gasto se consolidan “las mayores preocupaciones”. “Esto no es muy distinto a lo que ocurre en un hogar: simplemente no se puede gastar más de lo que verdaderamente está entrando. Ese es un pecado capital en el manejo de cualquier gobierno”.
Desde el enfoque del gasto, el profesor Machado considera que hay dos puntos. El primero, gastos que crecen en ‘piloto automático’ y no dependen del Gobierno, sino de criterios constitucionales, como el pago de pensiones o las transferencias del Sistema General de Participaciones. El segundo es que el Gobierno saliente tomó decisiones adicionales de gasto que complicaron el panorama, como el aumento en plantas de personal.
Mientras los analistas consideran que el Gobierno pudo hacer mucho más por las finanzas públicas, el Ministerio de Hacienda defiende que no se podían sacrificar el crecimiento económico ni la inversión social. La semana pasada, en la radicación del último intento tributario de Petro, que probablemente se hundirá, Germán Ávila, actual ministro de Hacienda, dijo que el problema fiscal es el resultado de cuatro años de “acciones” que buscaron frenar las medidas del Gobierno.
El camino por recorrer
“El próximo Gobierno recibe una de las situaciones fiscales más difíciles de las últimas décadas, con poco espacio para inversión pública y una elevada carga de intereses”, sostiene Mejía. Para el experto, el primer reto será ejecutar un ajuste fiscal creíble y gradual que estabilice la deuda y retome el cumplimiento de la regla fiscal. Para lograrlo se necesitará mejorar la eficiencia del gasto, focalizar los subsidios, revisar las transferencias y rigideces presupuestales y fortalecer el recaudo mediante una estructura tributaria más simple, estable y favorable a la inversión, “en lugar de continuar con reformas tributarias parciales y frecuentes”.
Clavijo agrega que el gobierno entrante debe entregar a los mercados internacionales señales fuertes de austeridad y ordenamiento de las finanzas públicas y estabilizar la deuda a niveles que den credibilidad. Si bien en los últimos días el riesgo país ha venido mejorando, la directora reconoce que “esa ventana de oportunidad es corta y pronto hay que ir de los del dicho al hecho”.
Para Salazar, el primer paso es revisar qué está pasando con la DIAN, para así establecer un plan que permita recaudar más con las herramientas que ya existen. De todas formas, advierte que será necesario reducir el nivel de gasto público por medio de un ajuste juicioso. El director agrega que para las instituciones que estudian permanentemente los datos de las finanzas públicas es difícil saber si el gasto se está ejecutando bien o mal por falta de acceso a la información.
De acuerdo con el Comité Autónomo de la Regla Fiscal, la nueva administración tendrá que hacer un ajuste de alrededor de 4 % del PIB. Para el presidente de esa entidad, Juan Carlos Ramírez, será “inconmensurable”, ya que en períodos anteriores los ajustes no han llegado al 1 %. Miguel Gómez, ministro de Hacienda designado por De la Espriella, ya anunció que la nueva administración radicará una nueva reforma tributaria en septiembre.
Aunque Gustavo Petro ha argumentado que recibió una compleja herencia fiscal de la administración de Iván Duque, Salazar explica que al comparar Colombia con Brasil, Chile y Perú, si bien todos enfrentaron una pandemia, en Colombia la deuda y el déficit siguieron aumentando después de 2024, aunque ya no existía una situación que lo ameritara o lo explicara. “Petro entrega un país fiscalmente mucho más vulnerable del que recibió, mientras que si hoy hubiera cambio de Gobierno en Brasil, Perú y Chile entregarían un país más sólido que el que recibieron”, dijo el director.
En materia económica, el Gobierno Petro dejó algunos avances. Por ejemplo, Mejía destacó la mejora en el empleo y la reducción de la pobreza. En materia fiscal hubo decisiones destacables, como subir el precio de la gasolina, pero en general los analistas coinciden en que, como resume López, “la nota es bastante baja”.
Mientras avanzan los trasteos en la Casa de Nariño, la nueva administración analiza sus opciones para hacer el ajuste necesario. En palabras de Salazar, así como para este punto de la historia el Gobierno Petro no puede justificarse en la herencia de más déficit y deuda que recibió del Gobierno Duque, Abelardo de la Espriella no podrá ampararse en cuatro años en lo que hizo o dejó de hacer su antecesor porque, justamente, fue elegido para administrar el país.
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