“¿Viste las noticias? Una locura todo”. “Y la peor parte la va a llevar Canadá eventualmente”. “Claro, pero es que siempre la tuvieron fácil: el mejor amigo, el mejor vecino…”. “Bueno, pero eso no es razón para nada. Es una locura todo”.
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Quienes conversan son tres hombres de negocio mientras despachan un desayuno más bien ligero y comparten algunas impresiones sobre el clima, el tráfico y cómo pinta la mañana. Una charla de nimiedades para comenzar el día, en la que, de tanto en tanto, se cuela la palabra aranceles. También se habla de recesión y locura.
De cierta forma, esta conversación se repite varias veces entre los cientos de asistentes a un evento internacional de gran calado que nada tiene que ver con comercio exterior, política aduanera o logística global, sino con asociaciones público-privadas (APP).
Es una cierta contradicción de términos, si se quiere, pues el evento gira en buena parte alrededor de ideas como diálogo y cooperación, mientras que en el mundo de los aranceles los conceptos principales son yo, yo, yo.
Aunque prácticamente nadie hace referencia al estado global de incertidumbre que se ha instalado con el panorama arancelario de Donald Trump, el evento parece, de cierta forma, casi que diseñado para operar como un foro para rotar alternativas de cómo seguir impulsando el desarrollo en Latinoamérica en medio del ciclo destructivo que hoy propone la política comercial de Estados Unidos.
“Soy hincha de la Universidad Católica de Chile, el mejor equipo de fútbol del mundo, pero no quiero entrar en esa discusión”, dice Juan Manuel Sánchez, director general de Concesiones del Ministerio chileno de Obras Públicas. El auditorio ríe y Sánchez agrega: “Hoy estamos pensando en si es mejor cerrar las fronteras o no. No voy a entrar en esa discusión, prefiero la de la Universidad Católica. Pero hace 32 años, cuando comenzamos con el modelo de concesiones de Chile, esa no era la discusión, pues teníamos claro que debíamos abrir nuestra economía al mundo. Después de la dictadura teníamos unos índices de pobreza muy altos, y si queríamos desarrollar el país necesitábamos mejores aeropuertos, carreteras, puertos…”.
Las palabras de Sánchez fueron parte de un evento que el Banco Interamericano de Desarrollo convoca cada dos años para hablar sobre el alcance y las oportunidades de las asociaciones público-privadas. El congreso, conocido como PPP Américas (una abreviación más para recordar, gracias), se realizó este año en Lima, Perú; la edición pasada fue en Panamá.
Las APP son un modelo de negocio bajo el cual se levanta todo tipo de infraestructura, principalmente. En Colombia, por ejemplo, la cosa funciona así: un privado construye una vía 4G y puede explotarla comercialmente por un plazo de 20 años, por decir. La explotación viene con la obligación de operarla y mantenerla. Y después de cumplido el plazo la infraestructura pasa a manos del Estado.
Desde un punto de vista, el evento es parte de la feria de negocios. Algunos países tienen sesiones especializadas para mostrar el portafolio de proyectos para inversión. Una especie de vitrina para que inversionistas de todo tipo permitan que el flujo de capital se mantenga para una región que, a pesar de todos sus avances, aún tiene una serie de amplias brechas por cerrar en términos de infraestructura.
Por otra parte, en términos más operativos, el congreso también sirve para hablar de temas como innovación en formas de financiamiento o mejores prácticas en aplicación de proyectos. Estas son tensiones claves para definir el futuro de las APP en una región que históricamente ha sido una de las principales en emplear esta herramienta para impulsar su desarrollo.
Según datos del BID, en los últimos 30 años la región ha logrado capturar más de US$770.000 millones en recursos privados, especialmente para la construcción de infraestructura. Esto la convierte en el principal destino de este tipo de capital, superando en 25 % a lugares como Asia del Este y Pacífico, por ejemplo.
La relación de las APP con los Estados
Más allá del portafolio de proyectos, la cartera, las oportunidades de inversión, hay una cierta conversación alrededor de las APP que, aunque fundamental, puede pasar un poco más inadvertida: ¿para qué queremos las obras?
Este cuestionamiento invita a pensar la infraestructura más allá de una cierta lógica de acumulación de cemento. “Lo primero que se requiere es responder la pregunta por la visión de país que se quiere. Los proyectos deben responder a una lógica de desarrollo de país”.
En esta línea también habla Leonie Roca, quien es la presidenta de la Asociación para el Fomento de Infraestructura Nacional de Perú. “Un país que no provee servicios básicos a su gente es un país cuya democracia siempre está en riesgo. Porque no hay certidumbre de nada: vives en un lugar que no te ofrece certezas sobre en qué condiciones vas a vivir”.
Las palabras de Roca adquieren un poder tremendo cuando se piensa en lugares como Colombia, en donde las zonas que han sido puntos importantes para el conflicto y las economías ilegales carecen sistemáticamente de vías, sistemas públicos de saneamiento y acueductos.
El tamaño del reto es mayúsculo: se calcula que Latinoamérica requiere unos US$100.000 millones anuales extra para cerrar sus brechas de infraestructura. Solo en agua y saneamiento, la región debería invertir el 0,5 % de su PIB para cerrar brechas en este tema, según el BID. La cifra pone de plano que el reto no es uno que puedan asumir los Estados solamente.
A pesar del ruido político, “la conversación hace mucho dejó de ser sobre si hay que tener participación del sector privado o no. El debate no es sobre si se debe hacer una APP: la discusión es sobre cómo podemos usar los recursos públicos para maximizar las inversiones”, argumenta João Reye Sabino, especialista sénior en financiamiento del Global Infrastructure Facility.
Ahora bien, los proyectos APP no están desprovistos de controversias, claramente. Solo en Colombia, algunos de estos son famosos no tanto por sus apuestas en ingeniería y la terminación de obras, sino por los problemas que terminan saldándose con años de abogados en tribunales de arbitramento.
Esto lo reconocen varios expertos al afirmar que aún hay trabajo por hacer en mejorar la estructuración de proyectos, pero también en el fortalecimiento del lado institucional de la ecuación, en el pedazo de la cerca que les compete a los Estados.
“El Estado también ha sido particularmente malo en estimar la demanda de los servicios públicos: en un país con los déficits que tenemos pensamos un metro para 300.000 pasajeros y a los tres meses la necesidad es para un millón. Somos egoístas con las demandas, somos tacaños con la escala de los proyectos”, comenta Roca. “El papel del Estado desaparece una vez al concesionario le entregan el contrato y se convierte en un huérfano. Ya no es APP, sino solo AP, porque la otra P, de público, ya no existe”.
Esto es clave, porque influye directamente en la forma como se desarrollan los proyectos y el cumplimiento de las expectativas que se les asignan: “A veces hay indicadores que el Estado no ayuda a cumplir. Para un peaje, por ejemplo, tienes una meta de 15 o 30 segundos de atención por cada vehículo, pero resulta que la autoridad no te dio permiso para hacer más amplia la playa de entrada a la estación y así tener más carriles para atender más vehículos al tiempo”, añade Roca.
La necesidad de tener mejores políticas públicas alrededor de las concesiones, instituciones más fuertes y capaces para gestionar mejor estos modelos es una de las recomendaciones de todo tipo de expertos en este campo.
Pero no solo se trata de que la capacidad de las entidades crezca y se robustezca. También hay una porción de la política que, en muchos casos, no hace bien la tarea. “En cada elección hay riesgos para la continuidad de los programas APP. Y esto hace que el perfil de riesgo de la región se vea más alto de lo que realmente es. Y abre preguntas sobre cómo lidiar con la percepción de riesgo en los mercados emergentes”, argumenta Reye Sabino.
Sánchez, del Ministerio de Obras Públicas de Chile, habla en una línea similar al decir algo que pareciera obvio, pero que no resulta tanto en cada ciclo electoral: “Las obras públicas son del Estado y trascienden a los gobiernos. Son proyectos que requieren mucha especialización y que se desarrollan en el tiempo”.
Hay que invertir en otros sectores
Una de las tensiones fundamentales aquí es cómo extender la inversión más allá de las fronteras del transporte, como anota Reye Sabino: “La discusión actual es sobre qué sectores deben ser priorizados”.
Este es un asunto clave en el reino de las APP, si se tiene en cuenta, por ejemplo, que unos 350 millones de personas en Latinoamérica no cuentan con sistemas de saneamiento adecuado, de acuerdo con Jordan Schwartz, vicepresidente ejecutivo del BID.
Según cifras del Banco, entre 2014 y 2023, se implementaron 640 proyectos mediante APP en la región. Sin embargo, apenas 39 se ubicaron en categorías como agua y desechos, mientras que 237 fueron para transporte y 233 para energías renovables, que no son temas menores, pero en las cuales ya existe un énfasis tanto del lado de la política pública como de la inversión privada.
Entre las nuevas prioridades, por llamarlas de alguna forma, pues muchas son de todo menos novedosas; también se cuenta acá la construcción de infraestructura para el manejo de desastres. Esto es vital en un mundo en el que los fenómenos climáticos extremos comienzan a ser un poco la norma. También es clave cuando se considera que cada dólar que se invierte en este rubro ahorra unos cuatro dólares en procesos de reconstrucción.
En Colombia, por ejemplo, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), encargada del tema de obras concesionadas, ha ido dando el giro para atender obras que exceden el panorama de carreteras y aeropuertos. “Implica retos en todo sentido, porque es una agencia muy de transporte”, dice Katherin Sandoval, gerente de Infraestructura Social de la entidad.
Según Sandoval, la ANI ha priorizado tres sectores en este giro: agua, salud y educación. “¿Qué tenemos?: seis proyectos priorizados en salud y ya hay uno en estructuración, que representan US$463 millones en inversión. En agua hay dos iniciativas, por US$1.950 millones. Y en educación hay dos paquetes de colegios, uno de ocho y otro de nueve, que representan inversiones por US$170 millones”.
Otro de los retos de Latinoamérica en términos de las APP es dinamizar la inversión que llega a la región.
Si bien el continente ha liderado históricamente en captura de recursos a través de estos mecanismos de inversión, el ritmo de entrada del capital ciertamente se ha frenado. En 2014 se hablaba de US$72.000 millones, mientras que en 2023 se llegó a solo US$7.000 millones. En la mitad de este período, claro, se ubicó la pandemia y la consecuente crisis económica y social.
Aunque el covid-19 puede explicar en parte esta baja de inversiones, la pandemia refuerza, precisamente, el argumento a favor de retomar e incrementar el ritmo de inversión para seguir cerrando brechas de infraestructura y servicios públicos en una región en la que esta crisis impulsó un crecimiento de la pobreza en su momento.
En las palabras de apertura del evento, Schwartz, del BID, se hizo una pregunta: “¿Cuál es el común denominador que nos une?”. Un cuestionamiento que, por estos días de todos contra todos en el escenario comercial, adquiere otro tono, gana algo más de relevancia.
El propio Schwartz ofreció una respuesta: “Entender que los sectores público y privado son complementarios. Y que no es posible mejorar las vidas de las personas sin ampliar los servicios de calidad y mejorar la relación con su entorno”.
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