Los temores por el futuro del ahorro pensional resurgieron hace tres meses, luego de que el Gobierno anunciara una medida para obligar a los fondos privados a invertir esos recursos en el país. El proyecto de decreto publicado por el Ministerio de Hacienda alivió parte de las preocupaciones, pero no apagó todas las alertas. En este artículo le explicamos de qué se trata la medida, sus implicaciones y cómo su construcción provocó, incluso, la salida de funcionarios de la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF).
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¿Qué dice el proyecto de decreto?
Antes de que se conociera la medida, se había especulado que el gobierno de Gustavo Petro quería traer de inmediato a Colombia la totalidad del ahorro pensional de los afiliados a los fondos de pensiones. Pero la propuesta que está sobre la mesa no tiene esas características.
La medida, que estará para comentarios hasta el 4 de febrero, establece un tope global del 30 % para las inversiones del ahorro pensional que se realizan en el exterior. Para cumplir ese lineamiento, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) tendrán cinco años, pero en el tercer año deberán llegar al 35 %.
¿Qué cambia frente a la regulación actual? En este momento existen topes por tipos de fondo (cada uno obedece a los perfiles de riesgo): para el conservador es de hasta el 40 %; para el moderado, 60 %; para el de mayor riesgo, hasta 70 %, y para el fondo especial de retiro programado, hasta 40 %. Cifras de la Superintendencia Financiera, recopiladas por el Ministerio de Hacienda, indican que con corte a noviembre, de los COP 527,3 billones que estaban en poder de las AFP, el 48,8 % estaba invertido en el exterior (COP 257,1 billones).
En la memoria justificativa del proyecto de decreto, el Ministerio de Hacienda explicó que hay dos objetivos detrás de la propuesta: impulsar la inversión, especialmente en infraestructura y en proyectos productivos de largo plazo, y profundizar el mercado de capitales. El documento presenta cifras de todas las ventajas que el nuevo tope traerá para la economía nacional: por ejemplo, se estima que por la mayor inversión en edificaciones y obras civiles, el crecimiento económico podría aumentar en promedio 0,34 puntos porcentuales durante los próximos tres años.
¿Cuáles son las implicaciones?
Una de las razones por las que Asofondos y varios analistas consultados por este diario consideran que el borrador de decreto es “menos malo” de lo que se esperaba, es porque permite cumplir el tope de manera gradual, una condición que también limita los efectos en la tasa de cambio.
De hecho, el documento argumenta que, según información de la Superintendencia Financiera, para cumplir el límite no es necesario hacer desinversiones abruptas (expertos habían advertido que en este escenario habría penalizaciones, pérdidas de ganancia, entre otras cosas), sino que se puede hacer con la priorización de las nuevas cotizaciones y con la gestión de los vencimientos de inversiones que ya se hicieron.
Sin embargo, cuando hablamos solamente del panorama para los afiliados a los fondos de pensiones, todavía existen riesgos, tensiones y alertas, según los expertos consultados por El Espectador. La principal fuente de preocupación es que un portafolio menos diversificado (recordemos el famoso principio de no poner todos los huevos en la misma canasta), por la obligación de tener más inversión a nivel nacional, le puede pegar a los rendimientos. Andrés Velasco, presidente de Asofondos, resalta que actualmente el 70 % de los más de COP 500 billones que administran los fondos proviene de la rentabilidad y solo 30 % del ahorro.
“Sigue siendo mala idea, porque a menor diversificación, menor rentabilidad, mayor riesgo y menor capacidad de los colombianos de encontrar una pensión”, dijo a este diario Velasco, presidente de Asofondos. En este momento los fondos de pensiones todavía están analizando cómo quedaría el nuevo panorama por la propuesta y si realmente no es necesario hacer desinversiones. Fuentes del sector señalaron que el decreto implicaría traer COP 100 billones al país, cerca de COP 20 billones por año.
De entrada, los cálculos de Asofondos indican que los portafolios globales son más rentables. El gremio sostiene que COP 1 millón invertido en 2011 con la capacidad de diversificación actual generó un retorno del 8,5 %, que en 15 años convierte el monto inicial en unos COP 3,2 millones. Si ese mismo COP 1 millón se hubiera invertido solo en Colombia, el retorno sería del 3,8 %, es decir, solo habría llegado a COP 1,6 millones.
Kevin Hartmann, abogado y fundador de Hartmann y Asociados, considera que establecer límites para la inversión en el exterior no es malo “per se”; de hecho, los topes ya existen. El problema es que se necesita una justificación con cálculos claros, y ahí es donde la propuesta del Gobierno “patina”. La memoria justificativa tiene un capítulo sobre el impacto en la rentabilidad y el riesgo del ahorro de afiliados y pensionados, pero en ese texto no hay ninguna cifra que nos indique cuáles serían las tasas de retorno esperadas en el mercado colombiano respecto a las internacionales o al menos que nos permita dilucidar cuál sería el impacto en el ahorro.
Como señala Felipe Campos, gerente de estrategia e inversiones en Alianza, no necesariamente les irá peor a los ahorradores, considerando que los últimos años se ha registrado una “dinámica interesante” en la región con activos que tienen un crecimiento positivo. Lo que sí es claro es que se pierde diversificación, una estrategia que ya ha demostrado ser efectiva.
Otro de los ángulos claves de esta conversación es hacia dónde van a ir los recursos. El borrador dice que para facilitar el cumplimiento del límite global de inversión y promover la canalización del ahorro pensional hacia proyectos de inversión públicos o privados en el país, Minhacienda podrá promover la creación de un banco de proyectos de inversión con enfoque productivo. La cartera también podrá convocar a mesas de trabajo, en las que participen las AFP, representantes del sector privado y entidades públicas.
Velasco dice que es positivo y bienvenido el trabajo conjunto, aunque también advierte que la decisión del Gobierno no soluciona la baja inversión, que, sostiene, se debe a las condiciones actuales, la confianza y la estabilidad jurídica que han limitado la capacidad de los agentes para poner más recursos en el país.
Andrés Felipe Izquierdo, abogado experto en el tema y gerente general de Integral Soluciones Pensionales (ISP), sostiene que mientras se concretan los proyectos productivos de inversión, seguramente las nuevas cotizaciones que entren a las AFP terminarán en TES, en deuda pública: “El Gobierno, vía TES, podría conseguir este año financiación, que está buscando hasta por debajo de las piedras, por COP 13 billones gracias a la medida”.
Para Gonzalo Hernández, PhD en economía y exviceministro técnico de Hacienda, este proyecto de decreto sería otra de las formas “obstinadas del Gobierno de imponer inversiones forzosas”. El exfuncionario agrega que, además de afectar la diversificación de riesgo en los portafolios y la rentabilidad de los pensionados, “se le daría ‘combustible’ al grave problema fiscal que se está consolidando y se crearía una nueva presión a la baja en el tipo de cambio, que afecta a los exportadores”. De todas formas, destaca que Asofondos confía en que en las mesas técnicas se podrá revisar el proyecto.
Ahora bien, Velasco explicó que todo este escenario cambiaría con la nueva reforma pensional, que, por ahora, sigue en manos de la Corte Constitucional. En ese caso, los fondos recibirían menos recursos y lo más probable es que en la reglamentación se definirían nuevas reglas.
Una orden del presidente
El contenido del decreto no fue el único tema que generó polémica en los últimos meses.
Mónica Higuera, quien era la directora de la URF, dijo a este diario que desde hace tiempo en el gobierno Petro ronda la idea de traer al país el ahorro pensional que administran los fondos privados. La exfuncionaria sostiene que en su momento Ricardo Bonilla, exministro de Hacienda, le preguntó las opciones para hacer cambios en ese frente, pero ella sugirió esperar a la reglamentación de la nueva reforma pensional para, después de un análisis riguroso, definir los ajustes pertinentes y posibles.
A mediados del año pasado, cuenta Higuera, el presidente Petro dijo en una declaración pública que ya le había ordenado a Germán Ávila, ministro de Hacienda, traer al país esos recursos. Según su versión, en agosto, César Ferrari, superintendente financiero, radicó en Hacienda una propuesta de decreto para traer al país cerca de COP 120 billones de ahorro pensional en un período de cinco años.
Higuera dice que la entidad que entonces lideraba le habría pedido a la Superfinanciera los análisis que sustentaban la propuesta y que, después de analizarlos, manifestó en una mesa técnica en la que estaba la Superintendencia, Minhacienda y la URF, que el análisis era insuficiente. Sin embargo, cuenta que en ese mismo mes Ávila le insistió que el decreto se necesitaba “para ya” y que el período para el nuevo tope no debía ser de cinco años, sino de seis meses.
La exdirectora sostiene que la URF preparó una propuesta que, a su juicio, era jurídica y técnicamente responsable, pero que fue descartada después de que un funcionario de Hacienda le preguntara si tenía lo que había pedido el ministro, y ella respondió que no. A principios de diciembre, cuando ya sabía que estaban buscando opciones para reemplazarla, Higuera renunció. La exfuncionaria sostiene que a varios empleados con formación técnica les aceptaron la renuncia protocolaria en los últimos meses, en medio de las tensiones por este proyecto de decreto.
Para Higuera es problemático que la propuesta inicial la haya presentado el superintendente financiero, e incluso dice que podría existir un conflicto de interés o extralimitación de funciones. Sin embargo, fuentes del sector sostienen que, según el Decreto 2555 de 2010, una de las funciones del superintendente es “proponer a las autoridades competentes, la regulación de interés para la Superintendencia y sus entidades vigiladas, así como las políticas y mecanismos que propendan por el desarrollo y el fortalecimiento del mercado de activos financieros y la protección al consumidor financiero”. Más allá de sus orígenes, la versión publicada para comentarios fue aprobada por el consejo directivo de la URF, en la que está esa entidad, Hacienda y la Superfinanciera.
Frente a las críticas por la salida de personal calificado, el pasado 14 de enero, la URF aseguró que no hay actuaciones arbitrarias y que en el “marco del desarrollo normal de sus funciones y del ejercicio de las competencias legales de la entidad” adoptó decisiones administrativas relacionadas con cargos de libre nombramiento y remoción. Agregó que la conformación de los equipos de trabajo “responde a las necesidades propias del ciclo regulatorio y a los retos definidos en la agenda normativa, siempre bajo criterios de idoneidad y rigor técnico”.
En medio de estas tensiones se gestó la propuesta que está para comentarios. Más que un punto de llegada, el borrador de decreto es el inicio de una discusión sobre el futuro del ahorro pensional.
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