En las últimas semanas, el Congreso de Colombia venía discutiendo la aprobación de un nuevo código electoral. Entre las múltiples reformas que se planteaban, la bancada progresista incluyó un artículo proponiendo que las listas electorales de los partidos políticos fueran conformadas por un mínimo de 50 % mujeres candidatas sobre el número de candidatos inscritos en la lista. Esta propuesta, que fue aprobada en la noche del miércoles, busca básicamente modificar el porcentaje establecido por la ley 1437 del 2011 que definió un mínimo del 30 % de uno de los géneros.
Antes de la adopción de esta ley, el porcentaje de mujeres congresistas oscilaba entre el 9 y el 14 % entre 1994 y 2010. El crecimiento porcentual por cada año electoral durante este periodo oscilaba entre el 1.5 y los 3 puntos porcentuales. En el 2014, el primer año de implementación de la ley de cuotas, las mujeres alcanzaron un 20 % de las curules haciendo un salto significativo de 6 puntos porcentuales. Sin embargo, este avance no se ha visto como un cambio significativo, y por lo tanto, se puede decir que la ley de cuotas no ha logrado su objetivo. ¿Es entonces la ley de paridad efectiva para incrementar la participación política de las mujeres?
Para dar respuesta a esta pregunta necesitamos hacer un ejercicio comparativo a nivel continental y global. En el mundo hay 75 países que han adoptado cuotas de género. De este grupo de países se pueden identificar dos tipos de cuotas adoptadas. El primero, son cuotas que definen un número o porcentaje de curules específicas para mujeres en el congreso (i.e. Zimbabue, Uganda, Tanzania, Afganistán, Bangladesh). El segundo, son cuotas que definen porcentajes mínimos de mujeres en las listas electorales (i.e. Francia, España, Polonia, México, Uruguay). Este último tipo de cuota es, de hecho, el tipo mayoritario en América latina y el Caribe excepto por Cuba, Belice, Jamaica, Haití, St. Lucia, Surinam, y Guatemala (Gráfica 1).
Gráfica 1: Porcentaje de países con o sin cuotas de género por continente.
En Latinoamérica, de acuerdo con la CEPAL, el promedio de representación política de mujeres para el 2020 es del 31,6%. De estos solo un país ha alcanzado la paridad de género, Cuba, que es de hecho un país sin una ley de cuotas. Pero Cuba es una excepción porque su sistema político no funciona igual que el resto de las democracias latinoamericanas. De los países latinoamericanos con leyes del 50% para sus listas está Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Panamá, México y Nicaragua, y a pesar de tener leyes de paridad ninguno de ellos ha alcanzado la paridad en el congreso.
Si comparamos el promedio de la proporción de las mujeres elegidas a nivel congreso entre los países con cuotas (Gráfica 2.1) y sin cuotas (Gráfica 2.2) en Latinoamérica, se puede observar que existe una diferencia de 6 puntos porcentuales para el 2015 a favor de los países que tienen cuotas de género. Es decir, con base en esta diferencia se podría concluir, en principio, que las cuotas de género parecen dar una ventaja a las mujeres en comparación con países que no usan cuotas de género. Sin embargo, el crecimiento porcentual varía bastante entre estos dos grupos.
Gráfica 2.1: Países es con cuotas de género 1995-2015
Gráfica 2.2: Países sin cuotas de género 1995-2015
La Gráfica 2.1 muestra las tendencias de 1995 a 2015 del porcentaje de mujeres en el congreso en todos los países de América. Las líneas verticales en negro representan el año electoral en el que se adoptó por primera vez la ley de cuotas, y las líneas rojas representan los años en que la ley se ha reformado. Por ejemplo, Ecuador y Honduras se caracterizan por ser países que han reformado al menos tres veces la ley de cuotas. En Ecuador, las reformas incrementaron los porcentajes de las listas del 20 %, 35 % a 50 %; mientras que, en Honduras, se implementaron para incluir sanciones a los partidos políticos que no cumplieran con la cuota y para incrementar el porcentaje en las listas del 30 % a un 40 %.
En países como Bolivia, México, Argentina, Costa Rica y Ecuador, las leyes de cuotas han acelerado sostenidamente la proporción de mujeres en el congreso. Sin embargo, otros países como Brasil, Panamá, Perú, Honduras, República Dominicana y Paraguay han tenido crecimientos porcentuales menos acelerados. ¿Por qué algunos países con ley de cuotas alcanzan los niveles de paridad esperados y otros no?
Los expertos en cuotas de género han demostrado que definir porcentajes en las listas no tiene efectos positivos per se para incrementar la participación de las mujeres. Esto es un hallazgo significativo porque da cuenta de que las cuotas de género no son la fórmula automática para aumentar la representación política de las mujeres. Si deseamos ofrecer soluciones más efectivas a las existentes desigualdades de género en política, necesitamos proponer y diseñar políticas basadas en evidencia.
De acuerdo con los estudios sobre las cuotas de género, dos factores son cruciales para que una política de cuotas incremente la representación política de las mujeres. Primero, la ley debe definir cómo las mujeres y los hombres deben ocupar las listas, específicamente en que orden deben ser asignados en las planchas.
Por ejemplo, la propuesta inicial en el código electoral definía que los partidos debían conformar listas cremalleras donde las mujeres y los hombres se alternaran la posición en las listas. Sin embargo, en el articulado, este punto ya no está en la última versión que aprobaron las comisiones primeras de cámara y senado. Cuando las cuotas no definen el lugar en que los y las candidatas deben ocupar, se sabe que los partidos tienden a colocar a las mujeres en las últimas posiciones de la lista y, por tanto, tienen menos probabilidades de ser elegidas.
Segundo, la cuota debe imponer sanciones estrictas a los partidos que no la cumplan. Por ejemplo, en Francia, los partidos reciben sanciones económicas si no presentan listas con las cuotas definidas. De hecho, en casi todo los países de Latinoamérica y el Caribe, las cuotas incluyen algún tipo de sanción, pero no todas las sanciones generan los mismos incentivos para la nominación de mujeres. En Brasil, a pesar de que la ley de cuotas fue por primera vez adoptada en 1998, el congreso no ha alcanzado más de un 10 % de mujeres electas en el congreso. La ley de cuotas en Brasil sanciona a los partidos que no cumplen con la cuota del 30% con la revisión de la lista. Esta revisión debe remover a los candidatos del género con sobrerrepresentación, usualmente hombres, pero no define, por ejemplo, que sean reemplazados por candidatos del género que está subrepresentado. Por lo contrario, en Perú, la ley de cuotas veta a los partidos de las elecciones, sino cumplen con la cuota de género definida por la ley.
Actualmente, en Latinoamérica, los países que han implementado estos dos diseños son los mismos que tienen el mayor aumento de mujeres en el congreso: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Argentina y México. Esto demuestra que una ley de cuotas con 1) sanciones a los partidos que no cumplen y 2) definición clara de las posiciones que las mujeres deben ocupar en las listas, son, de hecho, las propuestas que deberían ser incluidas en la proposición de la ley de paridad. No sobra decir que la ley de cuotas es solo un primer paso de las múltiples medidas que el país necesita implementar para dar respuestas a las desigualdades de género. Una ley más comprensiva debería proponer programas para incentivar a los partidos políticos y sus líderes a reclutar y capacitar futuras lideresas.
En las siguientes semanas, la lucha política debe continuar después de la aprobación de la ley. Pero esta lucha debe ser complementada con una mejor articulación en la que se revivan las listas cremallera y se definan sanciones a los partidos políticos que no cumplan con la cuota. Con esto, tal vez hagamos un salto más cercano a la igualdad de género en política para el 2022.
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