¿Y si hubiera una solución mágica simultánea para la crisis climática, las dificultades del endeudamiento creadas por la pandemia y la necesidad de impulsar las finanzas para el desarrollo?
Resulta atractivo, por cierto, abordar estos problemas simultáneamente, porque ya tenemos que movilizar financiamiento climático desde los países ricos (los que más contaminan) para apoyar a los países con bajos ingresos (que deben asumir una parte desproporcionadamente grande de la carga que implica el cambio climático). Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, dijo que “las principales economías tienen una obligación especial para con los países menos desarrollados y más vulnerables”, y Kristalina Georgieva, directora gerente del Fondo Monetario Internacional, dijo que “tiene sentido” tratar de abordar conjuntamente las presiones causadas por la deuda y la crisis climática. La idea es organizar “canjes de deuda verde”. (Recomendamos: Lea aquí todos los artículos de Pensadores globales 2022).
No es una idea nueva, se viene ensayando algo parecido desde la década de 1980. Durante esa década perdida, los llamados bonos Brady fueron el plato principal de un “menú” internacional de instrumentos para la reestructuración de deudas. Los deudores usaron créditos oficiales del FMI y el Banco Mundial para comprar bonos del Tesoro de EE. UU. como garantía, lo que les permitió canjear los créditos bancarios existentes por los bonos Brady, negociables y garantizados, con un fuerte descuento. Los canjes de “deuda por naturaleza” también formaron parte del menú durante ese período, pero eran guarniciones.
Los primeros de esos instrumentos se estructuraron como acuerdos entre una organización de conservación, los acreedores y un gobierno deudor. En 1987, Conservation International usó fondos de donantes para comprar deuda externa boliviana por US$650.000 al precio fuertemente rebajado de US$100.000. Como contraprestación, Bolivia se comprometió a proteger la Reserva de La Biosfera Estación Biológica del Beni, y entregó US$250.000 (en moneda local) para financiar su gestión. Se usaron enfoques similares para establecer un santuario marino en las Filipinas y proteger a los gorilas de montaña en Uganda.
Los canjes de deuda por naturaleza eran atractivos para las organizaciones conservacionistas siempre que pudieran comprar deuda morosa con fuertes descuentos y garantizar el apalancamiento de los fondos de los donantes; pero había algunas dudas sobre la eficacia y durabilidad de esas estrategias, por lo que los montos involucrados fueron pequeños.
El mayor de los acuerdos fue una conversión de deuda por naturaleza de US$580 millones con Polonia en 1992. Esto estableció un nuevo modelo mediante la creación de un fondo fiduciario central para supervisar la selección, implementación y monitoreo de los proyectos de conservación. Actualmente se está usando una estructura similar en Belice, que permite a los tenedores de un bono de US$533 millones con vencimiento en 2034 “ofrecer sus títulos con un descuento del 45 % del capital” al tiempo que compromete US$23,4 millones a cuenta de un fondo de dotación para la conservación marina.
A pesar de este alentador ejemplo reciente, los canjes de deuda por naturaleza no se difundieron en los últimos treinta años. Sin embargo, tanto la escala de la deuda como la de los problemas climáticos aumentaron hasta alcanzar proporciones enormes. La cantidad de eventos anuales de clima extremo se duplicó, triplicó y hasta cuadruplicó desde la década de 1980.
Afortunadamente, los análisis llevados a cabo por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (GIECC) son generalmente aceptados en la actualidad. Los informes del GIECC muestran sistemáticamente que estamos usando rápidamente el “presupuesto de carbono” para mantener el calentamiento global por debajo de los 1,5 °C. El mundo solo puede darse el lujo de emitir unos 300 gigatones más de dióxido de carbono. Al ritmo actual de emisiones, de aproximadamente 35 gigatones por año, tenemos menos de una década.
Muchos países y empresas finalmente empezaron a sentir la urgencia y adoptaron metas de cero emisiones netas, y el sector financiero comenzó a adoptar criterios de inversión ASG (ambientales, sociales y de gobernanza), pero la tarea por delante es gigantesca. Mark Carney, enviado especial de la ONU para la acción climática y las finanzas, estima que para lograr la transición mundial a una economía con emisiones netas nulas será necesario un financiamiento de entre US$3,5 billones y US$4,5 billones al año.
Los problemas por endeudamiento también han alcanzado niveles históricos. Durante la pandemia, la carga de la deuda total para los países con bajos ingresos aumentó el 12 % y llegó a los US$860.000 millones en 2020. Con la llegada de la pandemia, la amenaza de la brusca interrupción de los flujos de capitales y una crisis financiera profunda en los mercados emergentes estuvieron más que presentes. El G20 respondió con la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda, que más de cuarenta países usaron para posponer los pagos. De todas formas, un análisis de setenta países con bajos ingresos realizado por el FMI halló que siete ya tienen problemas de morosidad y 63 corren riesgo elevado o moderado de sufrirlos también.
Un nuevo menú
Uno de los problemas de solucionar el cambio climático y la deuda con un único paquete es que no se alinean perfectamente. El financiamiento para la mitigación climática es más necesario en los países con altos ingresos (aproximadamente un tercio de las inversiones de transición son necesarias en Europa y Estados Unidos, y más de la mitad en la región de Asia y el Pacífico, principalmente en China). Con pocas excepciones, el aporte de los países con bajos ingresos al calentamiento global es insignificante. La coincidencia entre las necesidades de financiamiento y la solución de las externalidades ambientales es, en el mejor de los casos, imperfecta.
Por otra parte, debido a que muchos países con bajos ingresos están extremadamente expuestos al cambio climático, requerirán financiamiento para invertir en las adaptaciones necesarias. Parte de ese financiamiento se podría canalizar a través del alivio de la deuda, pero, de nuevo, las necesidades de financiamiento y los problemas de la deuda no coinciden perfectamente. Aunque algunos países como Haití, Nigeria y Sudán del Sur enfrentan tanto elevadas deudas como un grave riesgo climático, muchos otros solo deben solucionar uno de esos problemas.
Una cuestión relacionada es si los canjes de deuda son la forma más eficaz para brindar asistencia. Los países ricos, por lo general, otorgaron alivio bilateral de la deuda sin condicionar los gastos de los beneficiarios. Si querían apoyar gastos específicos para la adaptación climática en los países con bajos ingresos, siempre podían hacerlo a través de transferencias fiscales y subsidios condicionales. No siempre resulta obvio que el alivio condicional de la deuda como herramienta de financiamiento para los países con bajos ingresos sea adecuado.
Lo que sí es obvio es que los países ricos son responsables por la crisis climática y tienen, por lo tanto, la responsabilidad moral de asistir a los países más pobres para lidiar con las consecuencias. La comunidad internacional hace bien en explorar opciones de transferir recursos para el financiamiento climático a los países con bajos ingresos. Dada la falta de coincidencia entre los riesgos y las necesidades de financiamiento, será necesario un menú de instrumentos para los países con ingresos medios y bajos.
El canje de deuda por clima puede ser una de las opciones. Se podría implementar con una estructura similar a la del plan Brady, que puede solucionar el doble problema de aumentar la escala y apalancar los flujos del sector privado. Será fundamental movilizar tanto financiamiento privado como público, y habrá que crear mercados líquidos para los bonos climáticos y, probablemente, mejorar el crédito con un acuerdo Brady tripartito.
Para facilitar el proceso, el FMI y los bancos multilaterales para el desarrollo podrían estructurar un alivio condicional de la deuda y ofrecer varias mejoras. Por ejemplo, el FMI podría usar derechos especiales de giro reciclados para prestar a los países con bajos ingresos los recursos que necesitan para la compra de garantías para los bonos verdes Brady. Los acreedores públicos y privados tendrían que acordar el canje de sus bonos por esos bonos verdes con un fuerte descuento, brindando así al país un margen de maniobra fiscal para gastar en proyectos climáticos. La gestión y el monitoreo de las inversiones climáticas y para el alivio del problema se podrían llevar a cabo con el modelo de fondos fiduciarios, que ya se probó en otros acuerdos para proteger la naturaleza.
Un ambicioso acuerdo Brady verde podría movilizar flujos públicos y privados para el financiamiento climático en países que sufren tanto riesgos climáticos como una deuda elevada. No sería una solución mágica ni el plato principal en el menú de las finanzas climáticas, pero podría implicar una importante diferencia para algunos de los países más vulnerables.
* Traducción al español por Ant-Translation. Beatrice Weder di Mauro es profesora de Economía Internacional en el Instituto de Posgrado en Ginebra. Copyright: Project Syndicate, 2021.