Si los lecheros colombianos tienen razón o no en oponerse a los términos del TLC que el presidente Uribe firmará con la Unión Europea —difícilmente pueden desconocerse las desventajas que éstos enfrentarán ni el afán de Europa por vender sus productos lácteos al resto del mundo— es una pregunta importante.
Independientemente de ella, que el acuerdo haya generado una reacción pública tan negativa después de haberse cerrado sugiere que el Gobierno no ha aprendido a negociar. El hecho de que a cuatro años de haber firmado el TLC con Estados Unidos, aún no se ha logrado nada con ese país apunta a lo mismo. Un modelo simple desarrollado por Robert Putnam ofrece algunas explicaciones de por qué a Colombia todavía le falta en lo que al arte de la negociación se refiere.
Comencemos por lo más obvio. Los países participan en negociaciones internacionales con el fin de ganar, aunque por lo general experimentan tanto ganancias como pérdidas, cuya repartición entre distintos sectores nacionales suele ser desigual. Cuando se percibe que es más lo que se pierde de lo que se gana, o que la pérdida de algunos grupos es demasiado grande, las negociaciones suelen congelarse o simplemente no arrancan. Tal ha sido el caso del TLC que Centroamérica está negociando con la Unión Europea —precisamente por el tema lácteo— y puede ser el de las conversaciones entre Mercosur y Europa, frente a cuya reanudación hay oposición del sector agrícola europeo. En cambio, cuando un gobierno manifiesta que habrá TLC “sí o sí”, como ha ocurrido con Colombia o Perú, tanto con Estados Unidos como con la UE, el mensaje es otro.
Lo anterior apunta al hecho de que las negociaciones internacionales constituyen, en palabras de Putnam, “un juego de dos niveles” en el cual los gobiernos deben negociar simultáneamente con sus contrapartes internacionales, cuyas acciones están determinadas por la búsqueda de ganancias propias, y con distintos actores nacionales, que también tratan de persuadir a los representantes gubernamentales de adoptar políticas favorables a sus intereses. En consecuencia, una negociación eficaz constituye un acto continuo de balanceo entre distintas presiones externas e internas, en donde las consideraciones políticas son iguales o más importantes que las técnicas. Con dos corolarios: el desconocimiento sobre las dinámicas políticas locales propias y las de la contraparte impide la creación de estrategias negociadoras efectivas; y en el intento por defender sus intereses los actores societales ejercen múltiples tácticas, incluyendo la creación de alianzas transnacionales.
Los efectos concretos de los TLC con la Unión Europea y Estados Unidos sobre la economía colombiana se conocerán hasta que éstos se ratifiquen. Sin embargo, lo que se observa en cuanto a su negociación es mucha “lecha derramada”. Consultas internas restringidas, en donde los grupos que no pueden ser cooptados son marginados, los pequeños carecen de representación adecuada y lo pactado no siempre se respeta a la hora de sentarse con otros países.
Discusiones internacionales hipertécnicas que pierden de vista el trasfondo político de cualquier negociación. Y una incomprensión inexcusable de la importancia de temas como los derechos humanos para el Parlamento Europeo y los demócratas estadounidenses, así como los sectores nacionales que ellos representan, con los cuales diferentes grupos colombianos también se han aliado.