Parecería que la ley orgánica de ordenamiento territorial se hubiera aprobado sin debate. De otra manera su texto definitivo sería, necesariamente, distinto.
Para empezar es conveniente aclarar que el tema se desdobla en dos sentidos: ordenamiento territorial como planificación del territorio urbano municipal, y ordenamiento territorial como organización territorial del estado. En el primer caso estamos frente a los ‘Pot’ y en el segundo frente a la ‘Loot’. Ambos, pero de manera especial el segundo, resulta clave para un cabal funcionamiento de la democracia.
El ordenamiento del territorio, entendido en su segunda acepción, no es un producto de la descentralización administrativa sino de la autonomía territorial. Las dos cosas no son lo mismo. Por eso aquel tampoco es, como se lee en el artículo 2º de la Loot, un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales cuya finalidad se limite a “promover el aumento de la capacidad de descentralización” territorial. Es un proceso de construcción de país, como también se lee en el dicho artículo 2º, pero con protagonismo de los entes territoriales y, particularmente, partiendo de ellos mismos.
Ese es el sentido inequívoco de la autonomía territorial incorporada por el constituyente como un elemento nuevo del texto superior. La descentralización administrativa estaba consagrada también en el antiguo régimen. Es más, los organismos multilaterales han considerado a Colombia, aún desde antes del 91, como uno de los países más descentralizados de la región.
Lo que no existía en la carta del 86 era la autonomía territorial. Se trata de un concepto eminentemente político, distinto de la descentralización que es administrativa. Distinto incluso del de descentralización política. La diferencia está en que la descentralización otorga competencias y la autonomía reconoce potestades. Son figuras bien distintas cuya cabal aplicación incide en la forma misma de estado.
La simple descentralización –en cualquiera de sus formas- es una figura jurídica propia del estado unitario descentralizado. El mismo que existe en Colombia desde hace más de cien años. La autonomía territorial, debido a su connotación política es, en cambio, propia de estados llamados regionales o autonómicos, los cuales, sin embargo, son también unitarios por cuanto están regidos por una sola constitución.
Revisando el tema encuentro un texto del jurista Luis Carlos Sáchica, en el cual sostiene que en el ámbito conceptual la carta del 91 produjo una transformación significativa. Se trata, precisamente, de la autonomía territorial, “lo que enuncia el propósito bien firme de ir más allá de la descentralización administrativa practicada hasta ahora”. En el mismo sentido se expresan numerosos especialistas, cuyas obras han servido para que comience a hablarse del derecho territorial, como una nueva rama de la ciencia jurídica.
Nada de lo anterior recoge en la Ley 1454/11. Se queda corta incluso frente a la mayoría de los proyectos de Loot que, en el pasado, habían naufragado en su trámite. Es una ley de claro espíritu re-centralista, por lo cual va en contravía de la constitución. Por eso quiero creer que fue aprobada sin debate. Es una lástima para la democracia.
*Ex senador, profesor universitario