La intención de licitar la adquisición de 1.383 buses para el sistema bogotano de Transmilenio (para reemplazar 1.161 que excedieron su vida útil), buses que debían cumplir como mínimo la norma Euro V (cuando en el mundo la exigencia actual es la norma Euro VI), privilegiando así los buses que consumen combustible diésel, produjo una controversia notable en la ciudad. Congresistas, entes de control, concejales, ambientalistas y público en general protestaron airadamente ante lo que consideraron una total desconsideración de la administración municipal por la calidad del aire de los bogotanos.
La protesta masiva obligó a la administración municipal a cambiar los términos de la licitación y a elevar de 50 a 200 puntos, sobre 2000, el puntaje que se otorgaría a quienes oferten buses no convencionales con un mejor comportamiento ambiental. El proceso contempla una inversión de 1,6 billones de pesos para renovar los vehículos y 5,5 billones para la operación y mantenimiento de los buses.
La administración justificó sus términos iniciales argumentando que si la licitación hubiera contemplado solamente buses “limpios” hubiera obligado a elevar la tarifa o a reducir el número de buses a adquirir de manera considerable, planteando así un dilema que resulta desconcertante. La defensa de la administración de su propuesta original mostró también su falta de conocimiento sobre las tendencias mundiales respecto a la prohibición de seguir empleando combustible diésel a partir de los años 2025-2030. Hizo transparente igualmente su desconocimiento sobre la manera correcta en que deben evaluarse los proyectos de inversión; en este caso, así como, probablemente, en todos sus otros proyectos.
Allá por los años cincuenta-sesenta del siglo XX, los economistas del desarrollo comenzaron a cuestionar que en la evaluación de los proyectos de inversión significativos para la sociedad, solo se consideraran variables financieras para estimar la bondad de los mismos. Desde esos años, los economistas están conscientes de que para esos casos, ese tipo de “evaluación privada” es profundamente equívoca.
La evaluación privada de proyectos, que parece emplear la administración bogotana, solo considera los beneficios y costos directos de los proyectos en términos de los precios que se encuentran en los mercados. Pero, proyectos como la adquisición de los buses de una ciudad no es solo un problema para los inversionistas: adquirir buses para una ciudad es un problema que afecta fundamentalmente a los ciudadanos que los usan y a quienes no los usan porque comparten el ambiente en el que se muevan. Mejor dicho, si el proyecto es de la ciudad, ésta tiene que preocuparse no solo por la utilidad de los inversionistas (el cierre financiero) sino por la utilidad de todos los ciudadanos (el cierre económico).
De tal modo, medir la calidad de un proyecto en términos de cuánto cuestan los buses y su operación, que beneficios se pueden obtener con la venta de los pasajes, y si esa relación beneficio-costo produce una utilidad aceptable para los inversionistas privados conduce a decisiones equivocadas para la ciudad. Esa decisión es más equivocada aún, si en la medición se emplean los precios de mercado, que en una economía profundamente distorsionada como la colombiana, no representan los verdaderos costos de oportunidad de los bienes y servicios, es decir la valoración que tienen los ciudadanos sobre ellos; los llamados precios sombra (porque no se ven) o precios sociales (porque interesan a toda la sociedad).
La distorsión de los precios, respecto a los que deberían darse si la competencia fuera plena, ocurre por la presencia de monopolios y oligopolios de todo tipo en muchos mercados importantes, que administran los precios conforme a su interés, así como por la existencia de otro tipo de distorsiones o fallas de mercado como las externalidades (la contaminación ambiental que no es procesada por los mercados) o las indivisibilidades en la inversión (no se puede construir media presa, aún si la demanda de electricidad es insuficiente como para justificar la presa entera).
Mejor dicho, es absurdo medir la bondad de un proyecto de inversión de la ciudad considerando solo sus beneficios y costos directos (los privados) a precios de mercado, e ignorar sus beneficios y costos indirectos, que incluyen entre otros las externalidades que afectan a todos los ciudadanos, y la medición de todos a precios sombra. Ignorar cuestiones como que una mejor calidad del aire produce menos enfermedades y, por lo tanto, genera ahorros en servicios de salud, que podrían emplearse para subsidiar los pasajes si fuera el caso, es ignorar principios elementales de economía.
La evaluación social de los proyectos prácticamente desapareció de los currículos universitarios a partir de los años noventa con el auge de los economistas neo liberales que pretendieron eliminar todas las distorsiones en los mercados haciendo así irrelevante el cálculo de los precios sociales. Pero nunca pudieron eliminar todas las distorsiones, tampoco las externalidades o indivisibilidades.
Afortunadamente, la evaluación social de proyectos comienza nuevamente a considerarse necesaria y conveniente. De hecho, el Banco Europeo de Inversiones (EIB) publicó en 2013 “La evaluación económica de proyectos de inversión en el EIB” que considera como requisito de financiamiento la evaluación social de proyectos que considere la medición de beneficios y costos directos e indirectos a precios sombra, puesto que, en términos del Banco, muchas veces, la evaluación financiera solo considera la perspectiva de los inversionistas que no necesariamente coinciden con los interés sociales o “europeos”. Ojala podamos aprender de ellos.
Ph.D. Profesor titular, Pontificia Universidad Javeriana. Departamento de Economía.