Tan pronto como apareció el Plan de Desarrollo señale que el Gobierno se había excedido en las funciones de planeación. El organismo no dispone de los instrumentos para alcanzar los propósitos y metas. A Planeación Nacional no solo le corresponde fijar los propósitos del Plan, sino la articulación de la legislación existente para cumplirlos. La tarea no se podía dejar al Congreso, que aprueba la ley del Plan, ni a la Corte Constitucional, que la ratifica. Se requería un documento acabado que mostrara claramente los medios para alcanzar los objetivos y la forma de contabilizar su cumplimiento.
La prioridad política ha pasado a predominar sobre la técnica. Los esfuerzos se orientan primordialmente en la fijación de ambiciosas metas en la creencia de que se dispone de una amplia autonomía para establecerlas. No es cierto. De acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la ley del Plan no puede discrepar de las normas existentes y de ninguna manera modificarlas sin pasar por los procedimientos regulares. Así, las iniciativas de trasladar el presupuesto de inversión al Ministerio de Hacienda o de darle atribuciones especiales al presidente para reformar el Estado no son viables.
En esto les cabe responsabilidad a las anteriores administraciones de Planeación, que poco a poco le han cedido las funciones constitucionales al Ministerio de Hacienda y la Presidencia. Así, el plan de locomotoras de Santos no fue el resultado del análisis de las características de los vínculos de los sectores con la economía; la minería aparece como la primera prioridad y la industria ni se menciona. Lo cierto es que la estructura productiva influyó en el incumplimiento de la meta de crecimiento y en la actualidad aparece como una seria restricción para superar el estado actual de tasas de crecimiento de 2,5 %.
La prioridad de la política sobre la técnica se manifiesta en un total desbalance entre los objetivos y los instrumentos. En el fondo se trata de un Plan sin instrumentos concretos. Quiérase o no, en la ponencia final de marzo los autores del Plan tendrán que definir los propósitos centrales, al igual que los medios y sus dimensiones para alcanzarlos. Ante todo deberá reconocerse que la economía lleva más de cuatro años estancada, que la distribución del ingreso es una de las más desiguales del mundo y que la brecha de salarios con los países desarrollados se amplía en forma creciente, y que las soluciones solo se pueden lograr con modificaciones de fondo del modelo económico.
Falta ver las respuestas del Congreso y de la Corte Constitucional. De seguro reafirmarán que la ley del Plan no puede discrepar de las normas existentes, que solo se pueden modificar mediante los procedimientos legislativos regulares. Ojalá no se repita la experiencia de la Ley de Financiamiento, en que el Gobierno cedió la iniciativa presupuestal para conseguir la aprobación del Congreso. A estas alturas, el país no sabe qué sucederá en 2020, cuando entre en vigencia la reducción de los gravámenes tributarios a las grandes empresas.
Sin duda, la norma constitucional que establece la planeación indicativa como una forma de fijar metas y propósitos para orientar y rectificar la economía y el establecimiento de instrumentos para lograrlo constituye un avance significativo en la gestión pública. La tarea está condicionada al liderazgo técnico de Planeación Nacional en la confección de los planes y en su presentación a la opinión pública y al Congreso. El sistema deja de funcionar cuando el organismo se convierte en una fuente de promoción y propaganda política.