Más allá del entusiasmo que ha generado el proyecto de ley de víctimas, que ya comenzó su trámite en el Senado de la República, y del compromiso reiterado una y otra vez por el gobierno del presidente Juan Manuel Santos de sacarlo adelante, aún persisten dudas y reparos por parte de sectores calificados y alejados de intereses políticos o partidistas, que plantean incorporar a la iniciativa varias modificaciones con el fin de superar lo que consideran “falencias y vacíos” de la ponencia que se discute en su recta final.
Se trata del Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ, por sus siglas en inglés), Programa Colombia, y la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado —en un informe presentado por Luis Jorge Garay Salamanca, director; Fernando Barberi Gómez, coordinador, y el investigador Fernando Vargas Valencia —, los que se dan a la tarea de resaltar algunos aspectos que, en su criterio, deben ser tenidos en cuenta con el fin de garantizar efectivamente la protección integral de los derechos de las víctimas.
Ley de víctimas presenta vacíos a la luz del derecho internacionalSegún el Centro Internacional para la Justicia Transicional, organismo que trabaja para remediar y prevenir las violaciones más graves a los derechos humanos al enfrentar los legados de atrocidades masivas, el primer punto a superar tiene que ver con la discriminación de las víctimas. En su criterio, la ley reconoce como destinatarios de las medidas a las víctimas de hechos ocurridos a partir de 1986. Sin embargo, para la restitución de tierras incluye solamente a las víctimas del desplazamiento forzado a partir de 1991. “Esta diferenciación injustificada es una violación del derecho de las víctimas a la igualdad”.
Por otra parte, según la ICTJ, se debe propender por respetar la diferencia entre medidas de asistencia y de reparación: “El proyecto de ley establece la diferencia entre un programa de reparación a las víctimas, así como los programas de ayuda humanitaria y asistencia social. Sin embargo, incorpora algunas medidas que el Estado debe tomar para garantizar una vida digna a toda su población. La diferencia entre medidas de reparación y de asistencia social debe ser respetada a cabalidad”.
El organismo llama la atención por el hecho de que la restitución de tierras —“deber principal que tiene el Estado con las víctimas del despojo en materia de reparación”— no se ve reflejada de manera integral en el proyecto que ya estudia el Senado: “Quedan limitados los derechos de los campesinos sobre sus tierras. Según la iniciativa, en los bienes afectados por proyectos considerados como de ‘utilidad pública’ o ‘interés social’, la restitución material del bien puede ser considerada ‘imposible’. La reparación de las víctimas es un asunto de utilidad pública y de interés social, base fundamental de la apuesta por la paz. Por lo tanto, no debe ser puesta en contraposición con otros proyectos nacionales”.
Pero además, en lo que tiene que ver con la restitución de tierras, el Centro de Justicia Transicional advierte que la ley otorga beneficios penales a los usurpadores, que son inconstitucionales. “El proyecto consagra el principio de oportunidad para los responsables de la usurpación y abandono forzado de tierras. Basta con que acudan al proceso de restitución y confiesen la usurpación o la ilegalidad de los títulos que detentan para hacerse acreedores de la extinción de la acción penal por esos hechos”. Ante esta situación, el organismo cree que el principio de oportunidad no resulta aplicable en casos de graves violaciones a los derechos humanos, como los procesos de despojo o abandono: “Su aplicación en estos casos vulnera el derecho de las víctimas a la justicia y va en contravía de las obligaciones del Estado colombiano de investigar y juzgar a los responsables de violaciones a los derechos humanos”.
Asimismo, se proponen medidas eficaces de protección para las víctimas, que están siendo afectadas por atentados contra su vida y su integridad. En su criterio, el proyecto de ley muestra un avance al ordenar a las alcaldías la elaboración de programas de seguridad de la mano de los ministerios del Interior y de Justicia, de Defensa y Agricultura, para lo cual deberán tener en cuenta el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo. “Es importante que estos planes se concreten con la participación de las víctimas y establezcan respuestas que superen la concepción de militarización de los territorios como medida de protección”.
Mejorar la institucionalidad para garantizar una coordinación coherente y de alto nivelLa Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, entidad creada en 2005 por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, (Codhes), la Corporación Viva la Ciudadanía, la Decanatura de Derecho de la Universidad de los Andes e importantes personalidades de la vida nacional, con el fin de apoyar el proceso de seguimiento que adelanta la Corte Constitucional en cuanto a la reivindicación de los derechos a las personas en situación de desplazamiento, comparte las alertas del Centro Internacional para la Justicia Transicional y propone dircolombiano de investigar y juzgar a los responsables de violaciones a los derechos humanos”.
Asimismo, se proponen medidas eficaces de protección para las víctimas, que están siendo afectadas por atentados contra su vida y su integridad. En su criterio, el proyecto de ley muestra un avance al ordenar a las alcaldías la elaboración de programas de seguridad de la mano de los ministerios del Interior y de Justicia, de Defensa y Agricultura, para lo cual deberán tener en cuenta el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo. “Es importante que estos planes se concreten con la participación de las víctimas y establezcan respuestas que superen la concepción de militarización de los territorios como medida de protección”.
Mejorar la institucionalidad para garantizar una coordinación coherente y de alto nivelLa Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, entidad creada en 2005 por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, (Codhes), la Corporación Viva la Ciudadanía, la Decanatura de Derecho de la Universidad de los Andes e importantes personalidades de la vida nacional, con el fin de apoyar el proceso de seguimiento que adelanta la Corte Constitucional en cuanto a la reivindicación de los derechos a las personas en situación de desplazamiento, comparte las alertas del Centro Internacional para la Justicia Transicional y propone directamente una serie de modificaciones.
Dice, por ejemplo, que hay que adecuar la ley a la estricta diferenciación conceptual entre medidas de atención, de ayuda humanitaria y prestación de servicios sociales, así como medidas de reparación para garantizar el goce efectivo del derecho a la reparación integral.
Asimismo, plantea desarrollar el principio de integralidad de las medidas de reparación, conforme a los estándares internacionales: “La Comisión de Seguimiento ha insistido en que frente a los perjuicios materiales generados por violaciones graves a los derechos humanos, como es el caso del desplazamiento forzado, el objeto mínimo de la reparación, conforme a los principios internacionales y con criterio de integralidad, es el restablecimiento de la situación patrimonial y del proyecto de vida de las víctimas, de tal forma que no puede agotarse exclusivamente en la reposición de bienes raíces rurales, ya que éstos son solamente parte de una universalidad más amplia de derechos”.
Igualmente, según el análisis, en el proyecto no es claro el fundamento jurídico de las medidas de reparación; hay que respetar la prohibición constitucional de descontar de la indemnización aquellos montos recibidos por las víctimas por concepto de ayuda humanitaria; se debería establecer un mecanismo imparcial, independiente y participativo de esclarecimiento histórico con el fin de ofrecer a las víctimas una instancia extrajudicial para contribuir a la realización del derecho a la verdad y hay que prescindir del capítulo sobre población en situación de desplazamiento forzado, ya que con él se podrían contradecir estándares ya fijados por la Corte Constitucional, entre otros puntos.
La Comisión, entre otros aspectos, se mete también con el polémico tema de la creación de una nueva Agencia para atender a las víctimas. Según el informe, la ponencia para primer debate en el Senado plantea un cambio en la institucionalidad contenida en el texto aprobado por la Cámara de Representantes, cual es la de crear una Agencia Presidencial para la Atención y Reparación de las víctimas. En lo atinente al Sistema de Atención, al Comité Consultivo y demás componentes de la institucionalidad, no plantea cambios sustantivos.
“Si se observa con detenimiento, esa Agencia puede devenir solamente en un cambio de denominación de la actual Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) frente a la atención efectiva de las víctimas, ya que la ponencia establece en su artículo 168 que el Gobierno deberá disponer el traslado de los funcionarios de Acción Social a la nueva entidad. Adicionalmente, establece múltiples funciones de dirección del sistema y de atención a las víctimas en esta agencia presidencial que incluyen la de llevar el registro de las mismas, el cual es prerrequisito para servicios tales como la ayuda y asistencia humanitaria también a su cargo. El órgano encargado de trazar los lineamientos de la política de atención y reparación es el Consejo Consultivo establecido en el Decreto 3391 de 2006, reglamentario de la Ley 975 de 2005, y dirigido por el Ministerio del Interior y de Justicia”.
La Comisión de Seguimiento insiste en sus propuestas sobre institucionalidad, en el sentido de que se cree un Consejo Superior Administrativo de Primer Nivel presidido por el Presidente de la República o por el Vicepresidente, por delegación del primero, para que dirija y coordine el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas; se establezca en cabeza del Ministerio Público la función de administrar el registro de víctimas; se mantengan en Acción Social las funciones en relación con la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y se contemplen en los distintos ministerios la prestación de servicios sociales en favor de las víctimas.
Igualmente, plantea que se instituya en cabeza del Departamento Nacional de Planeación la función de hacer seguimiento a la política pública y se cree una Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a las Víctimas, adscrita a la Presidencia, para que tenga a su cargo el programa administrativo de indemnizaciones y demás medidas administrativas de reparación y coordine las unidades de atención que resulten de la implementación territorial de la nueva institucionalidad[1].
A su vez, la Comisión ha insistido en que la institucionalidad debe garantizar espacios de participación de las víctimas en los procesos de formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas, teniendo en cuenta los diferentes tipos de victimización y la necesidad de que todos los sectores tengan una representación adecuada, tanto a nivel nacional como territorial.
Y por último, señala que es preciso que el proyecto de ley ofrezca claridad sobre la autonomía del Defensor del Pueblo para reestructurar la entidad en aras de garantizar una adecuada asistencia judicial a las víctimas: “Lo anterior, en razón a que el artículo referente a la asistencia judicial (43 de la ponencia) señala que el Defensor del Pueblo efectuará los ajustes o modificaciones que sean necesarios para adecuar su capacidad institucional para garantizar la prestación de los servicios de orientación, asesoría y representación a las víctimas. Sin embargo, ello entra en pugna con el artículo 196 (parágrafo 3º) que otorga facultades extraordinarias al Presidente para reestructurar esta institución”.