Hay que buscar nuevas formas de financiar la Ley de Víctimas y habrá que reformarla o por lo menos transformar su aplicación. Esa es la realidad que ya asumieron en la Casa de Nariño y que es motivo de debates internos en el alto gobierno, justo cuando la mesa de conversaciones con las Farc en La Habana avanza en la redacción de un acuerdo sobre los derechos de los afectados por el conflicto. Pues, sin importar lo que resulte de las negociaciones de paz, el Ejecutivo ya perfila caminos para evadir el riesgo inminente de no cumplir las promesas hechas a las víctimas.
Los aprietos económicos
El primero de los líos que se afronta viene por cuenta de la financiación. Cuando la Ley 1448 de 2011, o de Víctimas, entró a operar, el Gobierno aseguró recursos para repararlas administrativamente en un plazo de 10 años. A las de desplazamiento, principalmente, mediante el acceso a vivienda, y a las víctimas de otros hechos, con una reparación económica. Pero las obligaciones cambiaron. Como consecuencia de varias decisiones judiciales, el Gobierno reglamentó la ley y asumió que la reparación económica también debía ir para las víctimas del despojo. En concreto, de tener que indemnizar inicialmente a cerca de 1,3 millones de personas, el Estado deberá responderles ahora a 5,2 millones.
En paralelo al nuevo panorama, la Unidad de Víctimas expidió un par de decretos: uno que dejó claro que, antes de recibir un cheque, las víctimas deben superar los niveles de subsistencia mínima y la situación de vulnerabilidad, y otro que atribuye a decenas de instituciones del Estado y a las autoridades locales la responsabilidad de acompañar a las víctimas en esta ruta. No obstante, por más que las indemnizaciones sean el último paso del acompañamiento del Estado y que no se tienen que pagar de un tajo, la plata para cumplirles no está.
El descuadre que implica el nuevo compromiso es tal que, por ejemplo, a seis años de que acabe la ejecución de la ley, el 98% de los desplazados no han surtido la ruta de la reparación, mientras que el 55% de las víctimas de otros hechos (desapariciones y asesinatos, entre otros) no lo han hecho. Así, con más de 480.000 afectados por el conflicto ya reparados, en su mayoría de otros hechos, la conclusión del Gobierno es que es necesario meter el acelerador en desplazamiento y, en consecuencia, bajar el ritmo de las reparaciones para otras victimizaciones. Para ello, en mayo se conocerá un diagnóstico concreto de qué hogares están listos para ser reparados y el punto de la ruta de reparación en el que está cada uno de ellos.
Según los cálculos del Gobierno, allí quedará en evidencia que 20% de los desplazados tienen garantizada su subsistencia mínima y que cerca de 28% ya está pasando la situación de vulnerabilidad. Pero lo cierto es que si los tiempos de la ley son hasta 2021, y si bien Colombia es el país que más víctimas ha reparado y el primero en reparar el desplazamiento, la plata no alcanzará. Simplemente porque el número de personas a reparar creció en más del 200%. Las fórmulas empiezan a aparecer y son vistas a través del prisma de lo que resulte en el acuerdo de víctimas de La Habana.
Propuestas y límites
Los objetivos que se plantean a partir del Plan de Desarrollo propuesto al Congreso indican que los ritmos de reparaciones no aumentarán, pero el Gobierno dice que encontrará los recursos. La solución más clara, por ahora, depende del compromiso que existe de parte de Planeación Nacional, la Unidad de Víctimas y el Ministerio del Interior para discutir una nueva partida presupuestal, un documento Conpes. Pero está claro que las arcas del Gobierno ya no son boyantes y no lo serán en el mediano plazo. También es evidente que las medidas del eventual posconflicto requieren de una financiación y que la atención a las víctimas están enlazadas con ellas.
Precisamente, durante el actual ciclo de negociaciones entre el Gobierno y las Farc, el número 34, empieza a redactarse un acuerdo sobre víctimas. Versiones conocidas por este diario señalan que hay certeza en el Ejecutivo de que lo que se pacte en La Habana, si es que no implica reformas a la ley —que es lo más probable— significará cambios en la ejecución de la política de víctimas una vez se firme el acuerdo global que dé fin al conflicto armado con esa guerrilla.
Las posiciones de las partes involucradas empiezan a aclararse. Por ejemplo, en sus propuestas mínimas, aunque las Farc hablan del goce efectivo de derechos para superar la victimización —concepto que comparte con el plan que ya ejecuta la Unidad de Víctimas—, plantean que debe haber una reforma a la legislación, en concreto, una redefinición de los tiempos a partir de los cuales los sujetos son reconocidos como víctimas. Hoy la ley acoge como sujetos de reparación a quienes hayan padecido hechos victimizantes después de 1985 y la guerrilla dice que hay víctimas por reconocer desde la década de 1930. Además proponen un énfasis en la verdad como mecanismo reparador, entre otras ideas.
Por su parte, las 60 víctimas que llevaron sus testimonios y propuestas a la mesa de conversaciones coinciden en la necesidad de que se amplíe el concepto de víctimas pues, a su juicio, la ley excluye a sujetos no sólo por el tiempo de reconocimiento sino porque su victimización no está, supuestamente, relacionada con la guerra. La otra modificación apunta a que se cambie el orden de las prioridades y que, como se habla de goce efectivo de derechos, se asuman la verdad y la justicia transicional como parte de ellos y como vehículos de reparación.
En el Gobierno, específicamente sobre las posibles reformas a la ley, hay posiciones que apuntan a que, si no se puede garantizar todo el dinero para cumplir con las reparaciones, se busque la manera de cambiar los objetivos trazados. Es decir, que se apunte en primer lugar a las reparaciones colectivas y simbólicas y a garantizar medios de subsistencia, para que quede claro el compromiso del Estado para con las víctimas, pero que no se ponga en riesgo la sostenibilidad de otros proyectos del posconflicto que, a su vez, pueden ser entendidos como reparadores.
Incluso, algunos de los actores de la discusión están planteando que se amplíe el plazo para la ejecución de la Ley de Víctimas. Pero, frente a esa posibilidad, hay voces en la Unidad que dicen que no tiene sentido pedirle a la gente que trabaje para conseguir la base de su subsistencia y para que abandone la condición de vulnerabilidad, cuando la indemnización le podrá ser entregada muchos años después. Es decir, aunque controvertible, está claro que la parte económica de la ruta de reparación constituye un incentivo para algunas de las víctimas.
La Corte y lo que venga…
Si el Gobierno amplió el reconocimiento de la reparación a las víctimas de desplazamiento fue precisamente por el ojo fiscalizador de la Corte Constitucional. El alto tribunal no sólo ha declarado el estado de cosas inconstitucional de la población desplazada sino que ha monetizado la reparación. Es decir, en sendos fallos ha dicho que la forma administrativa que tiene el Estado de resarcir el daño que no supo impedir sobre las víctimas es a través de dinero contante y sonante. Por eso uno de los objetivos del Gobierno es que, en sus próximas sentencias, la Corte acoja el goce efectivo de derechos como un mecanismo reparador y no limite la restitución de estos a un cheque. Lo que podría implicar que no todos los desplazados deban ser indemnizados.
Esa posición de la Corte también es un factor a evaluar en la redacción del probable acuerdo al que se llegue en Cuba. Si es que, como avizoran algunos analistas, lo simbólico, la reparación colectiva y los reconocimientos históricos de las responsabilidades serán las claves del documento, y eso llegara a implicar una reforma a la Ley 1448, habrá que ver cuál será la fórmula de refrendación de los acuerdos que permita que las disposiciones de La Habana no riñan con lo juzgado por la Corte.
Así está el panorama de la política de víctimas, la principal apuesta legislativa del gobierno de Juan Manuel Santos durante su primer cuatrienio en el poder. El dinero, la paz y la Rama Judicial atraviesan las promesas que se le hicieron a las víctimas. Cumplir será difícil y las fórmulas creativas tendrán que estar al compás de la promesa hecha a todos los colombianos: la paz.