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Para este punto, la venidera reforma tributaria ha logrado consumar dos proezas: ser tan omnipresente como invisible. Pocos conocen de fondo el articulado del proyecto (que no ha sido socializado, pero sí comentado por pedazos), aunque prácticamente todos han escuchado algunas de sus propuestas en cuanto al aumento de las bases de impuestos como renta o IVA.
Lo único que está realmente en firme es el informe de la Comisión de Expertos sobre Beneficios Tributarios, uno de los insumos claves en esta discusión.
Eleonora Lozano Rodríguez, decana de derecho de la U. de los Andes, es experta en materia tributaria, autora de varios libros sobre la materia e incluso fue consultada por la Comisión durante la elaboración de su informe. La académica habla en esta entrevista sobre cómo impulsar una reforma que realmente apunte a una mayor progresividad y eficacia.
¿Cómo pensar en un sistema tributario que avance en equidad?
Lo primero que debo decir es que la pandemia nos ha demostrado nuestras grandes debilidades en esta materia: no tenemos un sistema tributario sólido para responder frente a escenarios de crisis. En ese orden de ideas, en este momento debemos pensar en grandes reformas, y eso implica no la típica ley coyuntural para cubrir un hueco fiscal por unos recursos.
Una reforma de fondo, entonces, ¿cómo?
Hay que pensar en varios puntos. Primero, respetar los principios constitucionales tributarios, como progresividad. Nuestro sistema debe ser eficaz, es decir, que las normas sean aplicables a la realidad material. Y la realidad implica que hay fluctuaciones en la economía, como lo que estamos viviendo en estos momentos. También necesitamos definir claramente los conceptos tributarios en las normas para que estas imprecisiones no generen más litigios (que pueden tomarse años en ser resueltos). Es urgente precisar el alcance de la potestad tributaria de las entidades territoriales. Por último, hay que pensar los procedimientos de justicia tributaria: en una de mis investigaciones demostré cómo un proceso legal puede demorarse 13 años. Entonces, tenemos que buscar que las disfunciones en materia tributaria sean más eficientes y que podamos introducir, por ejemplo, mecanismos alternativos para la solución de controversias, como arbitraje y conciliación, que nos permitan rápidamente solucionar las disputas.
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En el punto sobre eficiencia, algunos señalan hacia la labor de la DIAN…
El sistema tiene que ganar en eficiencia. En resumen, estamos hablando de varios elementos: que los contribuyentes puedan comprender esa normativa, que los tributos sean de fácil recaudo para la administración y, adicionalmente, que no distorsionen las decisiones de los agentes en el sistema económico.
Y se han hecho avances en la modernización de la DIAN. Pero aún falta mucho. Por ejemplo, Colombia tiene una convención multilateral para el intercambio de información tributaria, que nos llega de todas partes del mundo, sobre nuestros contribuyentes. Y la DIAN no tiene una dependencia encargada de revisar esa información, con la cual se puede llegar a la gente que está evadiendo impuestos. Entonces, sí, hemos avanzado, pero hay problemas tecnológicos, aún no tenemos el personal capacitado. No tenemos las instancias que hagan fiscalización internacional teniendo como base toda esta información que le está llegando a la DIAN.
Buena parte de la conversación sobre la inminente reforma orbita alrededor de los beneficios tributarios. ¿Cuál es su visión sobre este tema?
En efecto, tenemos que repensar los beneficios y los incentivos tributarios, tanto en la tributación directa, en el impuesto sobre la renta, como en la indirecta, que es el IVA. Todo eso facilita el recaudo y disminuye la complejidad de nuestro sistema tributario.
Sin conocerse la reforma, sino apenas pronunciamientos y presentaciones, hay una polémica amplia por lo que pase con el IVA…
El IVA de por sí es un impuesto que no es progresivo: una señora que ayuda en el aseo y un gran ejecutivo pagan la misma tarifa, por ejemplo. Gravar la canasta familiar solo se puede hacer cuando existe un gasto progresivo, es decir, que esos recursos lleguen a quienes más los necesitan. El Gobierno ha venido intentando demostrar esto con las compensaciones a los más necesitados. Pero hay que perfeccionar esos mecanismos para hacer las devoluciones correctamente. Esto es importantísimo, porque si no funciona esta parte, entonces lo que estamos generando es mayor regresividad en el sistema. Y tiene que ser totalmente transparente. A mí me preocupa un poco esa eficiencia administrativa y tomar una decisión de gravar la canasta básica familiar en un momento en que la economía es recesiva.
La discusión sobre transparencia en el sistema tributario es amplia e incluye, justamente, la revisión de los beneficios tributario.
Sí. Es necesario elaborar informes periódicamente sobre esto de aquí en adelante, pero también sobre los incentivos que se han otorgado en el pasado. Es necesario que nos digan cuánto cuestan, cuáles son los beneficios que se esperan, la fecha de expiración, los principales beneficiarios… Y esos informes hay que vincularlos a la toma de decisiones en el proceso presupuestal para decidir si han sido medidas efectivas o no. Y en ese seguimiento tenemos que participar múltiples actores.
Usted insiste en el punto de la cultura tributaria. ¿A qué se refiere con este tema?
Es un tema del que tenemos que hablar mucho, porque no tenemos una cultura tributaria. Por ejemplo, siempre estamos esperando la amnistía para ponernos al día. Eso no puede ser así. En varios escenarios académicos he planteado la necesidad de eliminar estas amnistías tributarias, porque lo que pasa con esas medidas es que estamos premiando a los contribuyentes incumplidos. Siempre se aguarda al momento de la reforma o la normalización para pagar, y esto viola la equidad y la igualdad en el sistema tributario.
Pero también es complejo hablar de cultura tributaria cuando vamos para tres reformas en la misma administración nacional.
No podemos hablar de cultura tributaria sin que haya transparencia por el lado de los contribuyentes, pero también transparencia del Gobierno y las instituciones. Cada escándalo de corrupción mina la confianza de los ciudadanos. Pero acá es importante resaltar que hablar de cultura tributaria también es involucrar a los demás actores del sistema. Y aquí hay un punto importante y es que cambiar las reglas de juego también va en contra de la seguridad jurídica de los inversionistas. Y estos cambios constantes se deben a que las reformas siempre son coyunturales para buscar llenar huecos y no se hacen ajustes de fondo. Lo que ha logrado esto es que nuestro sistema tributario no sea coherente y que tampoco pueda responder a las necesidades económicas del momento.
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