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La idea de tener un software propio, para manejar la información de comparendos y otros aspectos necesarios para los conductores en Bogotá, le ha salido costosa y lenta a la secretaría de Movilidad. Los retrasos, incumplimientos y omisiones en desarrollo del denominado Sistema Fénix, no solo le generaron sobrecostos, sino que motivaron una investigación por detrimento patrimonial, calculado en $8 mil millones. Lo llamativo es que los contratistas a cargo de la tarea son experimentadas compañías que, al parecer, les convenía más que el proyecto no viera la luz.
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Las conclusiones se obtienen al leer la auditoría que la Contraloría Distrital hizo a los contratos celebrados entre 2021 y 2023, en especial el contrato de consultoría 2021-1800, para “el diseño, desarrollo y puesta en operación de un software, con licencia a perpetuidad”, que se pactó inicialmente a 12 meses y con un presupuesto de $13.000 millones (con interventoría). Para el ente de control, durante su ejecución se incumplieron los principios de economía, eficiencia y eficacia, y el control interno de la entidad no garantizó la protección de los recursos públicos.
La historia del cambio de software
Desde 2007 la secretaría de Movilidad dependió del Sistema de Información Contravencional SICON, propiedad de Data Tools, el cual contrató con la intermediación de la ETB, que se encargaba del soporte técnico y el mantenimiento. En 2012 lo actualizaron y lo denominaron SICON PLUS, su uso lo formalizaron a través del contrato 2012-1188, en principio por $3.495 millones, pero que se ha mantenido vigente a punta de anexos (22 en total), con prórrogas de tiempo y recursos.
Desde 2021 la secretaría planteó tener un programa propio, para sustituir el SICON PLUS. Para hacerlo, abrieron un concurso de méritos para elegir una empresa que se encargara de diseñar el nuevo software. Fue así como el 31 de mayo de 2021 suscribieron un contrato de consultoría por $9.000 millones, con la firma Indra Colombia S.A.S. Al comienzo, hubo confianza, pues la firma pertenece a una experta multinacional, dedicada al desarrollo de softwares de transporte, tráfico aéreo, seguridad y defensa. Como dato puntual, al cierre de 2023 registró ingresos por 4.343 millones de euros y operaciones comerciales en más de 140 países.
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Su obligación era entregar la nueva herramienta el 16 de junio de 2022 y debía hacerlo por módulos (10 en total): contravenciones; control e investigaciones al transporte público; segunda instancia y actuaciones administrativas; procesos administrativo y financiero; gestión de cobro; servicios comunes; Mi Movilidad; repositorio unificado de datos; gestión identidad y del acceso, y digitalización de procesos. Sin embargo, vencido el plazo, no había entregado nada.
Pese al evidente incumplimiento, sugiere la Contraloría, en la secretaría le facilitaron el escape a sus obligaciones y sanciones, pues a tres días de vencerse el contrato le autorizaron una extensión de plazo de nueve meses y al día siguiente, la posibilidad de ceder el contrato. Curiosamente propuso a Data Tools, dueña del SICON PLUS (que pretendían sustituir), la cual quedaba en una ventajosa posición, pues mientras ejecutaba el contrato, podía seguir cobrando por su otra herramienta a la secretaría de Movilidad. Mientras durara el contrato, ganaba por punta y punta.
Pero el Distrito no vio inconveniente en eso y aceptó la cesión. El nuevo desarrollador, al asumir el contrato, lo primero que hizo fue pedir una suspensión de tres meses, para evaluar el avance del proyecto. El proceso se reactivó el primero de septiembre de 2022, con más plazo y más plata. La entrega de la herramienta se pactó para el 30 de septiembre de 2023 y a los $9.000 millones iniciales, les adicionaron $1.300 millones.
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Con el contrato en marcha y hasta el que proyecto Fénix no alzara vuelo, la secretaría seguía dependiendo del SICON PLUS. El asunto es que ya, con una relación con el dueño de la herramienta, optaron por sacar a ETB de la operación y firmaron de forma directa un contrato adicional con Data Tools para que siguiera prestando sus servicios por un año más, el cual se formalizó en febrero del año pasado, por $8.109 millones.
No informaron los incumplimientos
Pero, tal parece que Data Tools, a pesar de su experiencia, tuvo líos con el contrato. Al menos, así quedó consignado en múltiples informes de interventoría. Sin embargo, dichos informes, según advierte la Contraloría, nunca llegaron a tiempo a conocimiento de la secretaría. Ni el interventor, ni el supervisor del contrato los remitieron, para que la entidad tomara cartas en el asunto.
Mala planeación, que ponía en riesgo el contrato; problemas con la migración de información entre las herramientas; demora en la instalación de componentes; dudas frente al personal contratado, y retrasos en la entrega de los manuales hacían parte del listado, que se reiteraron, al menos en el papel, en los siguientes meses. Y todo se vio reflejado al final del contrato: al 28 de agosto del año pasado, a menos de un mes de cumplirse el plazo, el programa Fénix presentaba un avance del 78% y, a la fecha, sigue sin entregarse por completo.
El tema es que cada retraso de Data Tools, sin una sanción, al final lo beneficiaba, pues Movilidad no tenía más opción que seguirle pagando por el viejo sistema, dinero que se hubiera podido ahorrar si Indra hubiera cumplido con la entrega del programa en junio de 2022. Y es en este punto donde la Contraloría considera que hubo un presunto detrimento, por $8 mil millones. Para el ente de control fue evidente el menoscabo al erario por el incumplimiento contractual, “por una gestión antieconómica y deficiente, que obligó a extender el pago por SICON PLUS”.
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Aunque el Distrito intentó explicar la situación, la Contraloría desestimó todas sus aclaraciones. Para el ente de control, si bien se hacía necesario mantener el viejo sistema, mientras se ponía en marcha el nuevo, lo que se cuestiona es que el que se hubiera aceptado como desarrollador del sistema Fénix al mismo propietario del sistema SICON y los costos adicionales que tuvieron que pagar, producto de los retrasos, por los incumplimientos de los contratistas y la negligencia de la secretaría para tomar acciones para hacer cumplir el contrato.
Lo que refuerza el señalamiento es que, a pesar de que existían elementos que probaban el incumplimiento inicial de INDRA, el Distrito nunca lo sancionó y, en vez de abrir un proceso de incumplimiento, activando las cláusulas penales y las pólizas, optó por autorizar la cesión. “Existía suficiente material, pero se dejó de hacer efectiva la cláusula penal y los amparos asegurados por los daños derivados del incumplimiento. Esto evidencia posible vulneración de los principios de la función administrativa. Por lo anterior, se configura una observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria y fiscal”, puntualizó el ente de control.
Las explicaciones de Movilidad
Tres años después de firmado el contrato, a la fecha se sigue operando con el sistema SICON Plus, pues Fénix (aunque también está operando) sigue incompleto. Según la secretaría de Movilidad, esto ocurre porque el proyecto ha tenido diferentes etapas. La primera, fue con el contratista Indra, con el que se determinó la planeación, migración y requerimientos claves del proyecto, pero solicitó la cesión del contrato. La segunda, con Data Tools, donde se concretó la ejecución.
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“Se hizo sobre metodologías ágiles, ya que el sistema implica un cambio, que no solo es el reemplazo de un sistema actual, sino la integración de diferentes procesos, en virtud de la arquitectura diseñada por la SDM y la modernización tecnológica. Adicionalmente se incluyó el desarrollo de funcionalidades como Mi Movilidad, Pico y Placa solidario, Agendamiento, Notificación y Autenticación Electrónica”, señala la entidad.
De momento, Fénix opera el 100% del módulo contravencional, pero siguen ajustando módulos que no se encontraban en el anterior sistema, cumpliendo el plan de transición escalonada. “Se dispuso así, prendiendo uno a uno los módulos contratados. Hoy SICON opera para consultas de históricos y, en algunos casos, para transacciones, que se deben terminar en el anterior sistema. SICON actualmente no recibe datos de nuevos comparendos, ni procesos contravencionales. Solo, a través de este aplicativo, se están finalizando procesos que, por reglas de migración, no fueron llevados a Fénix”.
Sobre las sanciones por incumplimientos, la secretaría reconoció que no adelantaron procesos contra Data Tools. Si bien, recibieron informes de la interventoría que alertaba riesgo del contrato Fénix, se hicieron ajustes. “La entidad incluyó cláusulas penales adicionales, para tener más herramientas jurídicas para controlar la ejecución de la fase final del contrato. Además, dicen, obligaron el contratista, a su costa y riesgo, a prestar el soporte especializado en la estabilización del sistema, por un tiempo determinado.
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“Ahora bien, la interventoría dio la viabilidad y recomendó a la secretaria prorrogar el plazo de ejecución del contrato, con la finalidad de dar por terminadas las obligaciones pendientes de cumplimiento; viabilizar el soporte especializado ofrecido, y de esta manera, garantizar la prestación del servicio en las condiciones esperadas por la Entidad. A la fecha, el contratista ha dado cumplimiento a los despliegues en producción de los hitos definidos en las fechas pactadas”, concluyó.
Por ahora, mientras continúa la demorada implementación del sistema Fénix, todos los detalles, retrasos e incumplimientos que se dieron en desarrollo del proyecto, que obligaron al Distrito a gastar de más, serán objeto de investigación de la Contraloría, que determinará al final si hubo o no un detrimento para la ciudad.
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Por Alexánder Marín Correa
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