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En 2002 The Chemical Brothers publicó su canción “Star Guitar”, que vino acompañada de un video (considerado clásico por algunos) dirigido por Michel Gondry. El video es, en esencia, la vista desde la ventana de un tren en movimiento. Objetos que se ven pasar sincronizados, impecablemente, con el ritmo de la música: un vagón de otro tren, una sucesión de árboles, un poste, dos postes, una casa abandonada en la mitad del camino.
Si aplicamos la fórmula Gondry para cierta parte del panorama económico del país veríamos un ministro de Hacienda, otro, uno más. Una meta de recaudo incumplida, otro descache en los cálculos, otro más. Una propuesta de reforma tributaria, otra más. Un director de la DIAN, otro, uno más.
Así llegaríamos hasta hoy, un momento en el que el país lleva unos años navegando (o cavando, como se quiera ver) uno de los peores momentos fiscales en su historia reciente. Buena parte de los problemas tienen que ver con que sus gastos no están respaldados por ingresos. En justicia, este es un ejercicio regular en las finanzas de una Nación, que suelen apoyarse en la deuda para poder invertir en asuntos como salud, educación o infraestructura.
El punto acá es que el nivel de desfase entre el querer y el poder de las finanzas nacionales está en uno de los peores momentos del último siglo, con excepción de la pandemia, con un déficit fiscal que llegaría a 7,1 % del PIB según las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo del Minhacienda; aunque esta cifra, según algunos análisis, podría ser mayor, incluso por encima de 7,5 %.
En la base de la pirámide de problemas podemos encontrar varios factores, entre ellos las metas de recaudo tributario incumplidas: el ciclo comienza con una estimación e, invariablemente, la cifra final es menor, mucho menor.
Como en el video de Gondry, además de proyecciones incumplidas, ya hemos visto pasar a varios directores de la DIAN. Esta semana fue el turno de un nuevo cambio en la administración de la entidad, que ahora estará liderada por Carlos Emilio Betancourt, actual viceministro general de Hacienda.
Betancourt llega en reemplazo de Luis Eduardo Llinás, quien lideró la DIAN durante 10 meses (como encargado, no en propiedad). Antes, entre junio de 2024 y enero de 2025, estuvo Jairo Orlando Villabona, quien a su vez reemplazó a Luis Carlos Reyes (junio de 2022 a mayo de 2024).
Lo que pasó con el recaudo tributario en 2024
Parte del desbarajuste, y de los cambios en la dirección de la DIAN, tienen que ver con las metas de recaudo. Los problemas con los cálculos se evidencian con claridad el año pasado.
Mauricio Salazar Sáenz, director del Observatorio Fiscal de la Javeriana, explica que en 2023 se registró el máximo histórico en recaudo neto, llegando a 16,6 % del PIB, de ahí que para el siguiente año se estimó que la capacidad de la DIAN seguiría aumentando y se pronosticó un aumento considerable en el recaudo. Pero al final, las proyecciones fueron “tan defectuosas” que en 2024 la caída entre lo pronosticado y lo observado fue de cuatro puntos del PIB. Pasamos de un registro histórico a una caída histórica.
En el presupuesto del año pasado, publicado en octubre de 2023, se estimó que los ingresos tributarios de la DIAN serían de COP 314,9 billones. En febrero de 2024, el Gobierno bajó su apuesta en COP 25,7 billones. Cuatro meses después, la meta se redujo en más de COP 30 billones, quedando en COP 257,6 billones. Al cierre de diciembre, como un golpe de realidad, el recaudo neto sumó COP 243,6 billones (el recaudo bruto fue de COP 267,2), muy por debajo de la meta original y del resultado de 2023.
Cuando Villabona salió de la DIAN dijo a este diario que no se le podía atribuir a la entidad el incumplimiento en la meta, considerando que en los planes se incluyeron COP 10 billones por litigios y arbitramentos que serían el resultado de una nueva ley que el Minhacienda nunca presentó al Congreso; que se planteó una meta por gestión extraordinaria de COP 13,4 billones, que luego se bajó a COP 3,4 billones; que se dejaron de recaudar COP 6 billones porque la Corte Constitucional tumbó la no deducibilidad de las regalías petroleras y que sectores claves para el IVA, como industria y comercio, no tuvieron un buen comportamiento.
Para ese año otro de los grandes problemas es que no se tuvo en cuenta que en 2023 se había hecho un considerable anticipo de impuestos de 2024, con retenciones y autoretenciones del impuesto de renta. Los analistas consultados por este diario consideran que se podría repetir el error en las cuentas de 2026 (tema del que hablaremos más adelante). La dinámica económica también jugó en contra: mientras en 2022 (impuestos que se pagan en 2023) la economía creció 7 %, en 2023 (impuestos que se pagan en 2024) la economía creció solo 0,6 %.
Para el momento en el que se aceptaron las proyecciones de 2024, Luis Carlos Reyes era la cabeza de la DIAN. En enero, el entonces ministro de Comercio dijo a este diario que las proyecciones sí fueron demasiado ambiciosas, pero recordó que estos cálculos se discuten y votan en el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), donde la DIAN solo tiene uno de siete votos. Incluso sostuvo que el día que se discutió este tema la entidad no pudo dar su voto negativo porque la reunión se citó a última hora y él estaba realizando una visita en la seccional de Armenia.
Las proyecciones son, a fin de cuentas, un trabajo conjunto entre Minhacienda y la DIAN. Fuentes consultadas por este diario sostienen que la presión del Gobierno para cumplir con su programa ha sido un factor determinante en los cálculos ambiciosos que al final se han traducido en hueco fiscal.
Villabona salió en medio de desencuentros con el presidente por varias razones, incluyendo, según voces del sector, el bajo recaudo. Ahora, fuentes señalan que la salida de Llinás —que también renunció esta semana a la Unidad de Información y Análisis Financiero, que lideraba desde 2022— está relacionada con la imposibilidad de cumplir con las metas planteadas. Un funcionario cercano a Hacienda contó a este diario que Llinás había prometido un cambio drástico en la tendencia del recaudo, que no logró cumplir.
El panorama fiscal en 2025 y 2026
El recaudo bruto de la DIAN, con corte a septiembre, está en COP 229,4 billones, de acuerdo con las cifras que publicó la entidad este martes. La meta de este año está en COP 305 billones.
Es clave analizar el recaudo neto (que descuenta recaudo con papeles y devoluciones en efectivo). El último informe del Comité Autónomo de la Regla Fiscal, señala que con corte a agosto el recaudo neto estaba en COP 182 billones, COP 3,6 billones por debajo de la meta de la DIAN para ese mes. La meta total de recaudo neto para este año está en COP 280,3 billones.
Laura Clavijo, directora de Investigaciones Económicas, Sectoriales y de Mercado de Bancolombia, destaca que hay un “subcumplimiento de las expectativas planteadas desde el Minhacienda para 2025 en cerca de COP 9,2 billones”. Aunque el recaudo en los primeros nueve meses del año asciende a los COP 230 billones, la directora destaca que todavía se ubica por debajo de la meta. Las razones detrás de ese desempeño más bajo estarían relacionadas “con unas expectativas excesivamente optimistas del Minhacienda en términos de recaudo tributario, para justificar un monto de gasto público que continúa siendo oneroso”.
ANIF, en un informe reciente, destacó que el panorama para cumplir la meta de recaudo en lo que queda del año es “retador”, considerando lo que falta por recaudar y los promedios de años anteriores.
“Hemos visto una sobreestimación del recaudo tributario. En 2024 no se cumplió, en 2025 estamos debajo de la meta y 2026 tiene una fórmula parecida a la que se utilizó entre 2023 y 2024”, dice Salazar por su parte. El director del Observatorio Fiscal señala que este año el recaudo está subiendo porque se aumentaron retenciones y autorretenciones, pero, tal como ocurrió el año pasado, el anticipo implica que en 2026 caería. Sin embargo, el experto sostiene que el pronóstico del Ministerio de Hacienda para 2026 mantiene la proporción de recaudo sobre PIB, desconociendo el comportamiento esperado un año después de haber implementado la medida.
En este punto coincide Camilo Pérez, director de Investigaciones Económicas de Banco de Bogotá: “En 2023 se ajustaron los porcentajes de retención en la fuente para acelerar el recaudo ese año. Esa medida abre un hueco en el siguiente año porque la gente paga más impuestos anticipadamente, pero cuando llega la declaración, obviamente debe pagar menos. En los últimos meses se implementó la misma medida. Efectivamente se ha visto que el recaudo de este año ha mejorado en renta por ese rubro, pero termina abriendo huecos hacia el futuro. Es un tema que más adelante nos va a costar”.
Pérez explica que la sobrestimación en la dinámica de impuestos en los últimos años está relacionada con la inclusión de medidas que no se han implementado. Agrega que la estructura de la economía colombiana ha cambiado porque los sectores que tradicionalmente más impuestos aportaban están teniendo menor crecimiento, como construcción, petróleo, minería e incluso industria. Así las cosas, si las cuentas se basan en modelos tradicionales, estimando el recaudo por cada punto de crecimiento, no van a cuadrar.
Para César Pabón, director ejecutivo de Investigaciones Económicas de Corficolombiana, aunque en los últimos meses la cifra se acerca más a la meta, “es claro que las proyecciones del Marco Fiscal no se van a cumplir”.
Más allá de las dudas de si este año cumpliremos la meta (aunque definitivamente el resultado será mejor que el de 2024), en este punto la preocupación está, principalmente, en las cuentas de 2026. En el presupuesto del próximo año se incluyen COP 16,3 billones de una reforma tributaria (o ley de financiamiento como prefiere llamarla el Gobierno). Voces de todos los sectores (incluyendo al mismo Congreso) han señalado que es muy difícil aprobar una iniciativa de este tipo en un año preelectoral. No es un dato menor que este año fue necesario aplazar COP 12 billones del presupuesto porque en 2024 el Legislativo le dijo no a la ley de financiamiento del gobierno.
Además de los ingresos por nuevos impuestos, hay alertas de que, nuevamente, las proyecciones de recaudo están sobreestimadas, entre otros factores por los adelantos de este año que mencionaron los expertos antes citados. ANIF también destacó que nuevamente el recaudo esperado por eficiencia de la DIAN genera “serias dudas”, pues en años anteriores estas metas no se han materializado.
Para Clavijo, las expectativas de recaudo para el otro año siguen siendo optimistas. En línea con las declaraciones del CARF, Investigaciones Económicas de Bancolombia estima que el faltante de recursos para 2026 es del orden de los COP 35 billones.
Pabón también asegura que el presupuesto está desfinanciado, no solo por la tributaria, sino porque los supuestos son “muy optimistas”, en un momento en el que los sectores que más aportan, como explicaba Pérez, siguen rezagados. “Las cuentas seguirán siendo una talanquera en la confianza económica al cierre de este año, pero especialmente el próximo”.
El Ministerio de Hacienda ha defendido que las cuentas del próximo año son sólidas y el ministro Germán Ávila incluso confía en que podrá llegar a acuerdos con el Congreso para pasar la tributaria. Por ahora, las cuentas fiscales seguirán marcando el debate sobre la economía colombiana. Hasta ahora, más allá de los cambios en las cabezas de la DIAN, nadie se ha hecho responsable de las cuentas que no cuadraron. Mientras el tren de las finanzas públicas no cambie su rumbo, los relevos en la dirección serán solo un cambio de maquinista.
¿Qué viene en términos fiscales para 2026? De la respuesta dependerá, entre otras cosas, la imagen del país ante los mercados y, con ella, qué tan cara sale la deuda, que seguirá creciendo.
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