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Durante la pandemia la deuda pública en América Latina ayudó a enfrentar las consecuencias del confinamiento, pero la cifra se disparó: en la región, la deuda total ha crecido hasta los US$5,8 billones (117 % del PIB). Para asegurar crecimiento económico y evitar una crisis, bajar los niveles es clave.
Este tema lo aborda el libro “Lidiar con la deuda, menos riesgo para más crecimiento en América Latina y el Caribe”, que presenta este martes el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En conversación con este diario, Óscar Valencia, líder de la División de Gestión Fiscal del BID, explica las claves del informe, las recomendaciones para los responsables de la política fiscal y el panorama en Colombia.
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El libro señala que la deuda no necesariamente es mala, ¿por qué?
La deuda total, tanto pública como privada, ha pasado de ser US$3 billones en el 2008 a casi US$6 billones en el 2021. ¿Cuándo este nivel de endeudamiento debe preocuparnos? La deuda per se no es buena o mala, depende del uso. Es necesario que la deuda se utilice para generar fuentes de crecimiento sostenido. Uno de los retos fundamentales de los países de la región es crecer más, las perspectivas de crecimiento, después de dos años de crecimientos grandes, este año no superan el 1 % del PIB. Antes de la pandemia, la tasa promedio de crecimiento era del 2 % del PIB.
La deuda puede llegar a ser buena cuando se acompaña de instituciones fuertes, en particular instituciones fiscales, cuando permite profundizar mercados de capitales, movilizar recursos hacia la inversión privada y acelerar el crecimiento. En particular, una de las recomendaciones fundamentales es que en los marcos institucionales y, por ejemplo, en las reglas fiscales, se proteja la inversión, pero hay que ir más allá: necesitamos que las instituciones, para fortalecer la inversión pública, permitan una mejor selección de proyectos, implementación, complementariedad estratégica con el sector privado y evaluación para fortalecer los multiplicadores fiscales en América Latina.
El multiplicador fiscal, o sea, el rendimiento que genera el impulso fiscal, en América Latina es menor que 1, bastante bajo. Canalizar estos recursos para lograr crecer es fundamental.
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¿Cuál es el panorama de deuda en Colombia?
Una de las conclusiones importantes del libro es que más que sostenibilidad necesitamos converger a unos niveles prudentes de endeudamiento, es decir, niveles que permitan espacio fiscal para maniobrar en contextos de alta incertidumbre. En Colombia se ha visto una evolución institucional muy importante, desde el establecimiento de la ley de responsabilidad fiscal hasta la mejora de la regla fiscal. Se resalta que el marco institucional considera un nivel prudente de deuda.
Ahora bien, hay que lograr un plan, una estrategia fiscal consistente, para eso el andamiaje institucional que tiene el marco fiscal, la estrategia de deuda y los consejos fiscales son clave. El 48 % de los países de América Latina tienen reglas fiscales, durante la pandemia la mayoría las suspendieron y hoy está la discusión de la recalibración de la regla. Colombia es de los pocos países que tienen niveles prudentes de endeudamiento dentro de sus anclas de política económica.
¿Cuánto puede costar llegar a niveles prudentes de deuda?
En general, nuestro estudio muestra que el esfuerzo fiscal que se necesita en los países de la región es de alrededor de 1,4 % del PIB por año. Una reforma típica en América Latina rinde entre 0,7 y 1 % del PIB. Es decir, se necesitan dos reformas tributarias, pero depende de las características del país. En el libro mostramos que algunos tienen ingresos considerablemente altos y, en esos casos, el ajuste tendría que hacerse por vía del gasto público. Ya se ha demostrado que puede haber ganancias hasta de 4 % del PIB si hay eficiencia en el gasto.
Para economías que son exportadoras de commodities, es necesario encontrar ingresos fiscales mayores, pero que reduzcan las distorsiones que se generan en la actividad económica. También son necesarias medidas para mayor eficiencia en el gasto.
¿Qué podríamos hacer para asumir la deuda que dejó la pandemia sin ahogar la economía?
En la pandemia los países movilizaron recursos importantes, en promedio mayores al 5 % del PIB. ¿Qué países lograron hacerlo? Precisamente los que tenían ahorros. Allí la deuda también aumentó, pero no tanto como en los otros países. En los últimos años, el estímulo a las economías para mitigar el efecto negativo de la pandemia en los hogares y en las empresas se ha venido retirando. Es una buena noticia porque en la crisis financiera internacional también hubo estímulo, pero los países no lo retiraron y, en parte, eso explica por qué la deuda empezó a aumentar.
Ahora el choque ha mutado. Antes había restricciones de oferta y demanda, ahora tenemos la guerra de Ucrania y Rusia, en donde los choques en las cadenas de suministro y de oferta se vuelven más persistentes y hay una inflación más elevada. De manera acertada, los bancos centrales de América Latina subieron tasas de interés incluso antes que los países desarrollados, lo cual tiene efectos en el costo de financiamiento; las curvas de rendimiento en la región se desplazaron hacia arriba. En los países que fueron exitosos en anclar sus expectativas, la inflación ha venido bajando, las curvas de rendimiento se tornan más normales y el costo de financiamiento de la deuda se reduce.
Es fundamental porque si tenemos tasas de interés elevadas y tasas de crecimiento muy bajas, la deuda crece a gran velocidad y es más complicado generar los ahorros fiscales necesarios para reducir ese nivel de endeudamiento. Así las cosas, el contexto actual nos pone en un dilema: si bien hay tasas de interés altas, lo importante es anclar las expectativas de inflación. Eso también tiene beneficios en torno a la reducción del costo de financiamiento de la deuda.
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¿Colombia lo hizo bien?
El país ha tenido un proceso de consolidación fiscal. La regla fiscal ha permitido maniobrar en contextos muy difíciles. Hay retos importantes, como en todos los países de la región. La garantía es que el ancla fiscal está sobre un nivel de endeudamiento prudente y esto genera guías a los inversionistas privados sobre los planes fiscales y responde a cuál es la estrategia fiscal y cómo manejar la deuda para disminuir el costo de financiamiento, pero también para minimizar los riesgos.
Históricamente, al ver la deuda y la distribución de deuda entre países, Colombia está por debajo del promedio. Claramente, aumentó, pero sigue manteniendo la tendencia.
¿Cuáles son las recomendaciones para los responsables de la política fiscal con respecto a la deuda?
La primera es fortalecer las instituciones fiscales, no basta con tener reglas, necesitamos que esas reglas tengan anclas fiscales y que sean explícitas las cláusulas de escape. Muchas veces los países suspenden la ley de responsabilidad fiscal cuando tienen mecanismos que les permiten ser resilientes a los choques. Hay que usar esto, pero trabajar en el fortalecimiento de los consejos fiscales. El 48 % de los países tienen reglas fiscales y solo hay ocho consejos fiscales, en esta línea hay muchos retos.
El segundo tema es la gestión de la deuda. Dentro del libro hacemos énfasis en que el problema no es solo el nivel de deuda, sino la aceleración de la deuda, que en parte se da por pasivos ocultos (pasivos que se encuentran en las empresas públicas o inclusive pasivos no reconocidos). La gestión es importante, no solo para minimizar el costo y el riesgo, hay que hacer monitoreo y entender cómo los pasivos ocultos afectan la dinámica y tratar de evitar las aceleraciones.
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Normalmente, estas aceleraciones se producen en malos tiempos, de bajo crecimiento, altas tasas de interés, depreciaciones fuertes. Encontramos que tener niveles de reserva internacionales adecuados y que la regla fiscal sea de calidad permite reducir la probabilidad de aceleraciones. Abocamos porque las reglas fiscales tengan anclas para que exista una comunicación entre lo que está en los marcos fiscales de mediano plazo y las estrategias de endeudamiento.
En Colombia expertos han advertido que la regla fiscal podría estar en riesgo, ¿cuáles son las consecuencias de no respetar la regla fiscal?
En el libro somos explícitos en torno a que si hay una mejor regla fiscal, se va a lograr reducir la deuda. Acá el punto no es si se va a cumplir o no, sino cuál es la tarea para llevar a cabo los objetivos. El Gobierno ha venido haciendo esfuerzos importantes: una reforma tributaria que genera rendimientos de más de un punto del PIB (por encima del promedio en América Latina), ha manejado ciertos gastos que le generaban inflexibilidades y que complicaron el contexto macroeconómico. Colombia, en general, ha venido cumpliendo su regla.
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¿Cuál es el panorama de la deuda privada?
Ha venido creciendo en los últimos años. El crédito privado en algunos países supera el 100 % del PIB, pero es muy desigual porque solo el 25 % de los países tiene este desarrollo en los mercados de deuda. En cuanto a las empresas pequeñas, vemos que las restricciones financieras terminan afectando el desempeño de la economía.
En cuanto a la deuda en grandes empresas, hay un incremento en el nivel de apalancamiento, en los niveles corporativos. Lo que más nos preocupa es que la inversión viene bajando por el sobreendeudamiento y porque el riesgo es mayor. Si bien todas las medidas que se implementaron durante la pandemia para mantener a flote las empresas fueron importantes, también es necesario prestar atención a cómo reactivar esta inversión privada.
Al final es una tarea en conjunto: necesitamos reducir deuda pública para abrir espacio para la inversión privada y reactivar las economías de manera sostenida.
¿Cómo la deuda restringe el crecimiento?
En el libro hay un capítulo dedicado a entender los patrones de crecimiento de América Latina y el Caribe. La primera pregunta es bajo qué niveles de crecimiento la deuda puede ser correlacionada positivamente con el crecimiento. Mostramos que existen ciertos umbrales, pero lo más importante es que cuando los países tienen un nivel de institucionalidad alto, el efecto positivo se amplifica. El segundo resultado es que las aceleraciones están asociadas a desempeños de crecimiento bajos, a menos inversión privada y a mayor expectativa de tributación futura que desincentiva la inversión. Es un círculo vicioso. Para salir es necesario fortalecer las instituciones en inversión pública y saber ejecutar (saber gastar).
Hay que reducir la deuda porque hoy en día lo que pagamos en el servicio de la deuda es equivalente a lo que en promedio se invierte en educación y salud en un país típico de América Latina. Si no nos ponemos las pilas a reducir los niveles de endeudamiento, las brechas sociales van a seguir aumentando.
¿Cómo afecta a las personas que el país esté endeudado?
El primer impacto es menos oportunidades de inversión para los empresarios, para la gente del común implica menos empleo, menos crecimiento y monedas más devaluadas que afectan el poder adquisitivo y que muchas veces se correlaciona con inflaciones altas.
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¿Cuáles son los principales mensajes que dejó el informe?
El primer mensaje es que hay que fortalecer la institucionalidad macrofiscal; el segundo es contemplar una consolidación fiscal inteligente (no basta con incrementar ingresos, también necesitamos pensar cómo reducir las distorsiones, cómo impacta esto el crecimiento, cómo gastar mejor). El tercer mensaje es que hay que seguir mejorando la gestión de la deuda, entendiendo el impacto que pueden tener los pasivos ocultos. Finalmente, hay una oportunidad grande de utilizar las experiencias de América Latina en la arquitectura financiera internacional, en torno al debate de instrumentos idóneos para las economías emergentes.
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