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El pasado 31 de agosto, durante la entrega de tierras a víctimas del conflicto armado por parte del Gobierno en el Carmen de Bolívar, el presidente Gustavo Petro, habló sobre la expropiación de tierras. “La tierra tiene una función social, el Estado debe hacer cumplir esa función social y la tierra no la cumple porque el tenedor no quiere cultivar, entonces se le ayuda, se le compra la tierra o incluso, se le expropia, decía nuestra legislación”, dijo el mandatario. “Este hecho muestra una paradoja, diría, porque hoy buena parte de los medios de comunicación se han dedicado a hablar de que queremos expropiar la tierra, ‘apropiación exprés’, le llaman”. Según el mandatario, “no es el problema si nos acusan de ‘expropiación exprés’, yo quiero es rapidez para entregar la tierra”.
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Las declaraciones del primer mandatario tienen hoy más relevancia que nunca, pues el Ministerio de Agricultura trabaja a toda máquina para presentar la fórmula para lograr esa rapidez en la entrega de predios. En la cartera ministerial ya hay un borrador de decreto, que busca modificar el artículo 61 del Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual establece los mecanismos para facilitar y dinamizar los procesos de compra de tierras. Pero, también, habla de expropiación. El problema es que el documento que alista el Gobierno le daría un giro a las condiciones para expropiar la tierra, asunto que preocupa a varios sectores que ven con alarma que se cambien las reglas del juego pasando, incluso, por encima de la justicia.
Según se lee en el borrador del proyecto, con la modificación al PND los procedimientos “administrativos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, extinción del derecho del dominio”, así como los de “caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos”, quedarían a cargo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). En palabras más sencillas, con el fin de agilizar la solución a los problemas de tierras, incluyendo los relacionados con la expropiación, estos serían resueltos a criterio de la agencia estatal y ya no pasarían por todo el trámite y desgaste judicial.
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El documento también detalla el poder que tendría la ANT en cada una de las etapas de un proceso. Según reza el borrador, en la etapa preliminar, la agencia hará la “formación de expedientes, las visitas de campo predio a predio, la elaboración de informe jurídico correspondiente”. Igualmente, la ANT se hará cargo de la etapa procesal, en la que, como dice el escrito, “se dará apertura al procedimiento administrativo, así como al periodo probatorio”. Por último, el órgano estatal será quien tenga la última palabra en la etapa de decisiones y cierre administrativo, en la cual tomarán una “decisión de fondo de la actuación administrativa agraria”.
El asunto no es menor, pues en la actualidad los jueces son los encargados de definir la tenencia de la tierra, no solo para blindar los procesos, sino también para que la decisión de quién es dueño de un predio no pase por una decisión ejecutiva ni administrativa, sino una basada en pruebas y en la revisión de la justicia. El Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (ICP) es uno de los que ha expuesto sus preocupaciones frente a la propuesta del gobierno. Especialmente, porque considera que “el borrador de normatividad excede las facultades reglamentarias”. Además, dice el ICP, si el gobierno sigue adelante con esta propuesta, podría violar “los principio de legalidad y de la separación de poderes, ya que estaría ejerciendo funciones que corresponden al Congreso de la República”.
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Sobre el proyecto, la ministra de Agricultura, Jhenifer Mojica, le dijo a este diario que el eje central del documento es que se afiance la reforma agraria “a partir de procesos de compra de dotación de tierra, que permitan generar mayores capacidades en los agricultores y en la agricultura familiar campesina para producir más alimentos”. En palabras de la alta funcionaria, lo que haría el decreto “es crear un programa especial de compra de tierras”. Sin embargo, sobre el punto de expropiación que reza el documento, Mojica apunta que “es una figura que ha existido desde siempre en la política agraria, está establecida y vigente. Ha sido uno de los mecanismos y vamos a hacer una reforma agraria que cumpla la legislación y que se tome en serio, sobre todo, la necesidad de hacer un proceso de reforma que permita dar unas mejores condiciones a los agricultores”.
El interés presidencial tiene otros bemoles. No solo porque es la justicia la que puede vigilar que un proceso de expropiación se lleve a cabo bajo todas las garantías y el respeto constitucional, sino porque, dentro de un trámite de este tipo, también interviene el Legislativo, que establecen las leyes en las que quedan claras las condiciones para expropiar. Y, por último, interviene la justicia. En contraste con el proyecto que quiere presentar el gobierno, el propio presidente Petro dijo en su discurso en el Carmen de Bolívar que, además de que le restaba importancia a quienes lo criticaban por promover una “expropiación express”, dentro de sus prioridades estaba fortalecer a los jueces de restitución de tierras (un procedimiento diferente al de la expropiación).
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Actualmente, solo hay 57 despachos judiciales con este enfoque, que atienden miles de demandas que hay represadas de víctimas que exigen recuperar los terrenos que les quitó el conflicto armado. Frente a este represamiento judicial, el presidente Petro dijo: “Ahora que se llaman a la Jurisdicción Agraria a la restitución de tierras, que no importa cuánto dinero tengamos que poner del presupuesto. Yo soy el responsable de eso. Tenemos que multiplicarlo por 10, por 50, el número de jueces. Hagámoslo para que pueda haber justicia en la tierra colombiana porque, al haber justicia, en la tierra colombiana habrá paz”. Sin embargo, el Ministerio de Agricultura estaría buscando quitarle peso, precisamente, al aparato judicial.
El borrador del proyecto ha sido tan polémico que la cartera ministerial decidió ampliar hasta el próximo 10 de septiembre el plazo para discutirlo con la sociedad civil y organizaciones sociales. Según el Ministerio, antes de 2017, “los procesos los podía terminar la propia autoridad agraria sin que tuvieran que presentarse ante un juez. Pero luego se agregó la etapa judicial, en principio para dar más garantías, pero eso terminó haciendo más dispendiosos los procesos”. Aun así, la entidad que dirige Mojica sostiene que, a pesar de que se quiere hacer a un lado el camino judicial, las decisiones que se tomen podrán ser apeladas. El problema es que todavía no es claro cómo sucederá y qué tan efectiva y legal sea la rapidez que quiere imprimirle el gobierno Petro al asunto de las tierras.
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Por Jhordan C. Rodríguez
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