La cuestión agraria

– En segundo lugar se advierte, con intranquilidad, sobre lo que viene aconteciendo en el último año, a saber: programas claves para modernizar el sector agrario del país, como son la recuperación de baldíos indebidamente adjudicados o acumulados y la formalización de la propiedad agraria, están adelantándose a media máquina y casi con desgano. Este libro quiere ser, pues, una voz de alerta sobre este preocupante fenómeno.

– En tercer lugar, el libro se ocupa de hacer la disección pedagógica del punto número uno de la agenda de La Habana, denominado “Política de Desarrollo Agrario Integral”, al cual llegaron las partes negociadoras (Gobierno y FARC) el pasado 26 de mayo de 2013. En este punto está compendiado lo que será el contenido y el alcance del “posconflicto rural” de Colombia, en el evento de que las conversaciones de paz que están en curso
fructifiquen.

Lo anterior para demostrar que lo avanzado en lo concerniente a políticas agrarias dentro del marco de las negociaciones de paz no se ha hecho en secreto ni de manera subrepticia, como de mala fe y con ligereza los encarnizados enemigos del proceso de paz denuncian.

Se ha hecho a la luz del sol y por escrito. Nos mueve, entonces, un afán pedagógico para divulgar con este
libro lo que en La Habana se ha venido negociando en materia de política agraria y de desarrollo rural.
El propósito preeminente de la paz exige replicar a quienes alegan que existen transacciones inconfesables con la guerrilla en La Habana sobre política agraria. Quienes así actúan lo hacen para intentar deslegitimar
el proceso mismo de paz, o para proteger intereses egoístas. A esa actitud mezquina queremos aportar una réplica.

El libro se ha titulado La cuestión agraria. Tierra y posconflicto en Colombia, pues alcanzar la paz en Colombia no se reduce a la firma de unos fríos documentos con la insurgencia en La Habana. Significa también, y sobre todo, un compromiso inmenso de gestión pública en términos de desarrollo rural y de políticas agrarias, tanto de
las que ya se están poniendo en marcha como de las que tendrán que desarrollarse en los años posteriores a la eventual firma de un acuerdo de paz.

Este conjunto de políticas conforman lo que se denomina “posconflicto agrario”. Es decir, la agenda de lo que queda por emprender a partir del momento en que se firme la paz con las FARC y, eventualmente, con el ELN.

Así entendida, dicha agenda no es el fin sino el comienzo de un largo proceso que el país tendrá que recorrer si queremos que la paz sea duradera y sostenible.

Los autores pensamos que el encuentro de esa esquiva paz pasa necesariamente por el cumplimiento del deber ético y político que incumbe a todos los sectores de la sociedad colombiana para encontrarle soluciones lúcidas al problema agrario y al desarrollo rural.

Sin caer en falsos agrarismos pasados de moda, no es exagerado afirmar que, tanto la aclimatación de la paz como el equilibrado desarrollo económico y social del país durante los años venideros, dependerán de que exista la decisión política inquebrantable de mantener una política agraria —y en especial de tierras— audaz, equitativa y modernizante.

Es mucho más fácil pregonar políticas que ejecutarlas; tienen demasiados enemigos. Esos enemigos han sacado sus garras egoístas en los últimos años. Y lo seguirán haciendo.

El conformismo, es decir, resignarse a que las cosas sigan igual a como siempre han sido, es otro grave riesgo. Si se quiere avanzar en política agraria y de desarrollo rural, hay que estar dispuestos a pisar callos. Por supuesto, con la ley en la mano y sin arbitrariedades, pero a pisarlos. Y a confrontar intereses creados.

Esto, necesariamente, implica romper con las posturas cómodas de quienes quieren perpetuar privilegios obtenidos de forma ilegal, o prolongar la indiferencia habitual que ha caracterizado el manejo de la política agraria y del desarrollo rural en Colombia.

Durante los primeros tres años de la administración Santos se puso en marcha una política agraria —audaz y moderna— que será ilustrada cualitativa y cuantitativamente a lo largo de los cinco capítulos que conforman este libro. Es imperioso continuar muchas de sus líneas con el vigor político con que se iniciaron.

También vale la pena mencionar lo que viene sucediendo a partir de 2011 en materia del crecimiento del PIB agrícola, según lo certifica el DANE. Las cifras son contundentes y hablan por sí solas. Tasa de crecimiento anual: 2011: 2,1%; 2012: 2,5%; 2013: 5,2%; al paso que el comportamiento del sector agrícola durante los últimos tres años de la administración Uribe fue el siguiente: 2008: -0,4%; 2009: -0,7%; 2010: 0,2%.

El contraste no puede ser más diciente. Los encarnizados enemigos del proceso de paz de que se ocupa este libro en su faceta de tierras y rural, sindican al actual Gobierno de haber mantenido una política agrícola desacertada. Las cifras que acabamos de citar dicen todo lo contrario. El crecimiento del sector rural ha sido sensiblemente mejor durante los primeros tres años de la administración Santos —cuando se pusieron en marcha desde el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural muchas de las políticas aquí expuestas—, que durante los tres últimos años de la administración Uribe.

Ciertos indicios inquietantes empiezan a aflorar. Algunos quisieran ponerle el freno de mano a lo que se empezó con tanta decisión política a partir del 7 de agosto de 2010.

En buena parte, el motivo por el cual escribimos ahora este libro es precisamente ese: hacer sonar las alarmas para evitar que se eche marcha atrás.

Dos pilares centrales de la política de tierras que traían un gran dinamismo hasta mediados de 2013 se han visto virtualmente paralizados por inacción del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Incoder: 1) la recuperación para el Estado de baldíos adjudicados de forma indebida o dolosamente acumulados por avivatos;
y 2) el programa de formalización de la propiedad agraria, tanto en lo concerniente a tierras de origen fiscal como privadas.

Estos dos programas —sobre cuyos pormenores se incluye aquí información detallada— son cruciales para consolidar una política agraria acorde con los propósitos del posconflicto rural.

El primero, pues de él depende que se pueda configurar un verdadero “Banco de Tierras” como el que quedó acordado en el punto número uno de La Habana, con el cual nutrir un ambicioso programa de dotación de tierras a los campesinos y de reforma agraria integral en el país.

Y el segundo, porque sin formalización masiva de la propiedad agraria, como también quedó acordado en La Habana, no podremos abrir las avenidas de la modernidad en la estructura de la tenencia de la tierra del país.

A los dos programas se les ha impuesto un inexplicable freno. En ambos se habían logrado avances sustanciales, como se ilustra en este libro. Pero lo cierto es que la indiferencia y el desgano que vienen aflorando frente a todo lo que tiene que ver con las políticas modernizantes de tierras, están comprometiendo de manera grave
la dinámica de estos dos programas cruciales.

Esto riñe no solo con lo que el Gobierno se comprometió a realizar en el posconflicto al suscribir el punto número uno de La Habana, sino que envía un pésimo mensaje —casi de contra reforma agraria— desde las entidades mismas del Estado que deberían estar trabajando precisamente en la dirección contraria, a saber: la de consolidar una restructuración agraria moderna y progresista para Colombia.

La cuestión agraria. Tierra y posconflicto en Colombia está conformado por cinco capítulos.

El primero hace el balance de lo que hasta el momento se ha logrado avanzar —contra viento y marea, hay que reiterarlo— en el difícil camino de restituir las tierras que fueron despojadas a las familias campesinas durante el último cuarto de siglo. Como es sabido, la ley 1448 de 2011 trata de las víctimas en general.

Un grupo de ellas adquieren la condición de tales por haber sufrido el agravio del despojo injusto de sus tierras. Por tanto, merecen la restitución de sus predios.

¿Cómo va la ejecución de la ley 1448 de 2011 en lo que tiene que ver con la restitución a las víctimas despojadas de sus tierras? ¿Qué dificultades y enemigos confronta la aplicación de esta ley?
¿Qué significa en la práctica que la ley 1448 de 2011 haga parte de lo que se conoce como justicia transicional? ¿Por qué es inédito que en Colombia se hubiera expedido —y que se esté aplicando— una ley de estas características?

El capítulo segundo propone una revisión del papel de la tierra como fundamento para la paz, realizando una aproximación a los temas de estructura de la propiedad agraria, la concentración en la tenencia de la tierra y la atomización minifundista.

En un recorrido histórico nos referimos a temas como los baldíos, la propiedad privada de la tierra y los procesos agrarios que se han puesto en marcha, y que buscan recuperar para el Estado infinidad de tierras baldías y fiscales indebidamente acaparadas y usurpadas por habilidosos en décadas anteriores. El objetivo de estos procesos es que la tierra cumpla con su función social.

Este capítulo trata también de asuntos nuevos en la agenda nacional, como la inversión extranjera en tierras y el riesgo del acaparamiento de tierras con fines especulativos. Al mismo tiempo plantea los retos de una inversión responsable en el sector que logre la prevalencia de la gobernanza de la tierra, frente a sus necesidades territoriales, y revisa los más recientes debates sobre concentración de propiedad.

El tercer capítulo se ocupa del tema de la formalización de la propiedad agraria en Colombia, asunto medular para el buen diagnóstico de las políticas agrarias que se diseñen.

Se calcula que cerca del 50% de los predios que se trabajan honestamente en nuestro país no cuentan con títulos plenos de propiedad, sino precarios. Quienes los trabajan no tienen el respaldo de escrituras o títulos colectivos en debida forma.

Este fenómeno de la informalidad en la tenencia de la propiedad rural no es exclusivo de Colombia y está asociado a problemas históricos y sociológicos ancestrales.

¿Qué se ha venido haciendo y qué resta por emprender en esa tarea fundamental de la formalización en la tenencia de la tierra? Un aspecto de esta problemática es el censo rural, que hace cuarenta y un años no se actualizaba y que, por fin, se ha resuelto poner al día.

Otro, el calamitoso rezago que refleja el catastro rural en nuestro país. Ambas son facetas analizadas en este capítulo.

El capítulo cuarto está dedicado al desarrollo rural. Las políticas agrarias que requiere Colombia no se reducen a la dotación de tierras para los campesinos que carecen de ellas. La tierra, hoy en día, es apenas uno más de los diversos insumos que requiere un adecuado desarrollo rural y agrícola.

A diferencia de quienes han querido caricaturizar los esfuerzos adelantados en el período agosto 2010 a mayo de 2013, desde el comienzo hemos planteado que el acceso a la tierra es un aspecto importante, pero apenas uno más de los muchos que reclaman las políticas de desarrollo rural integral en los tiempos modernos.

Claro está: tampoco hay que hacerles el juego a quienes razonan de la siguiente manera: “como se requiere algo más que dotación de tierras, entonces no debe hacerse por el momento nada que tenga que ver con acceso y mejor distribución de la tierra”. Otro argumento habilidoso que busca frenar el cambio social agrario.

Debe trabajarse en los dos frentes, que no son excluyentes: más tierra para los campesinos que carecen de ella pero, al mismo tiempo, más desarrollo rural, más dotación de “bienes públicos” para el agro a fin de que el esfuerzo agrario sea integral.

Desde la primera hora de la administración Santos se comenzó a hacer un viraje saludable en la concepción de lo que debe entenderse por políticas de desarrollo rural. Estas consistieron en la promoción y dotación de la mayor cantidad posible de bienes públicos, para dejar de un lado el enfoque simplista de reforma agraria que concentra
sus esfuerzos de manera exclusiva en la tierra.

s decir, más bienes e inversiones que beneficien a toda la comunidad campesina y menos subsidios para unos pocos. Esta política debe continuarse y profundizarse. Un nuevo enfoque que, naturalmente, crea encono entre los poderosos, y críticas camufladas entre los que han estado enseñados a recibir todo el apoyo del Estado.

Cuando se avanza en esfuerzos como los que se han venido haciendo para orientar más recursos presupuestales hacia la dotación de bienes públicos y menos hacia los subsidios directos que benefician a unos pocos, se escuchan a menudo observaciones de este tipo: “es que no hay política agraria”. A ellas habría que responder que sí la hay, solo que ahora quienes la aprovechan no son unos pocos, como ocurría tradicionalmente.

Por lo mismo, resulta indispensable persistir en dichas políticas. Allí radica la esencia política del desarrollo rural moderno. En esta línea de pensamiento, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural elaboró en el año 2012 un ambicioso proyecto de ley de tierras y desarrollo rural, en cuya elaboración se tuvo el concurso de los mejores especialistas en desarrollo rural con que cuenta el país, y que sirvió para abrir un necesario debate en beneficio de un sector rural sumido en la guerra.

La discusión en torno al texto del proyecto, como se verá, no ha logrado aún avanzar en el Congreso por cuenta de las difíciles consultas previas, pero su discusión ha nutrido en una buena proporción el marco de los diálogos de paz de La Habana, y los múltiples escenarios que se abrieron para discutir sensibles temas y la posibilidad de hacerlos realidad.

El capítulo quinto analiza las líneas generales y el alcance que tendrá dentro del posconflicto el punto número uno de la agenda de las conversaciones de paz de La Habana. Sus contenidos son de público conocimiento; fueron publicados en el documento titulado “Primer informe conjunto de la mesa de conversaciones entre el Gobierno
de la República de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del pueblo, FARC-EP” (La Habana, 21 de junio de 2013), que además se adjunta como anexo 1 de este libro.

Aunque este acuerdo parcial está regido por la metodología convenida de que “nada se entiende negociado hasta que todo esté negociado”, no es menos cierto que reviste gran importancia. En el evento de cristalizar los acuerdos de paz, esta será pieza fundamental dentro de la segunda fase prevista, que es la implementación
de dichos acuerdos. Detallar sus distintos aspectos resulta entonces indispensable para que el debate supere el ámbito de reacciones emocionales o simplistas.

Algunos han argumentado que con lo acordado en el punto número uno de La Habana se están poniendo en peligro la estabilidad jurídica del país y el estado de derecho. Nada más alejado de la realidad. En el libro se demuestra minuciosamente (a través de un estudio ordenado de cada uno de los puntos que conforman el primer
acuerdo de La Habana que se hace en el capítulo quinto) cómo todas las acciones que están allí previstas para el posconflicto rural están enmarcadas dentro de los límites establecidos por la Constitución y la ley. O lo estarán por las leyes que al aprobarse la paz en su integridad, y una vez ratificados los acuerdos por la ciudadanía, expida el Congreso dentro de nuestro ordenamiento legal.

No se está poniendo en entredicho la propiedad privada, no se ha negociado un nuevo modelo económico distinto del que contempla la propia Carta Política, nada se ha negociado bajo la mesa, todo está publicado y a la luz del sol.

Y esto lo decimos con todo énfasis pues los enemigos del proceso de paz, en lo que se refiere a lo rural, encubren su deseo de que nada se haga, de que se mantenga el statu quo, detrás del argumento inexacto de que en La Habana se habrían negociado cosas secretas que van a dar al traste con la propiedad privada o con el estado de derecho. Nada más equivocado.

¿Cuáles fueron los antecedentes del punto número uno de La Habana? ¿Cuáles sus alcances? ¿Que significará —en el evento de que se alcance la paz— la puesta en marcha de este punto, denominado “política de desarrollo agrario integral”? ¿Es cierto, como algunos enemigos de la paz repiten con estridencia, que este punto compromete la seguridad jurídica y la viabilidad de las empresas agropecuarias legítimas y honradas del país cuyas tierras han sido bien habidas, que son la inmensa mayoría? ¿O tanto aspaviento no es más que una cortina de humo para crear injustificados recelos frente a las políticas de mejor distribución de la tierra, y de acceso a ella para los campesinos que carecen de tierra?

¿Es cierto —como lo pregonan abierta o ladinamente los enemigos de la paz y los amigos del statu quo— que los requerimientos del posconflicto rural son antagónicos con la no poco deseable tarea de consolidar una agricultura moderna, empresarial y dinámica, con economías de escala? ¿Una mejor suerte para los campesinos de Colombia choca con los legítimos empeños de modernizar la agricultura colombiana? ¿O uno y otro son propósitos, no solo compatibles, sino necesarios ambos?

Buscamos hacer una contribución, sencilla y comprensible, para el mayor espectro de lectores no familiarizados con el tema, de uno de los más cruciales problemas de la Colombia contemporánea: la tierra y la ruralidad.

Se plantean algunos antecedentes pero, sobre todo, se trata de explicar por qué, en lo que ya está negociado en La Habana, encontramos la esencia de lo que es la política agraria que el país deberá desarrollar para encontrar el camino sostenible hacia la paz.

De allí el título de esta publicación: La cuestión agraria. Tierra y posconflicto en Colombia, que no refleja otra cosa que los perfiles de esa gran empresa del futuro de Colombia.

Ahora bien: la validez y la justificación ética de ese programa para el posconflicto rural reposa en postulados que desbordan la misma negociación en marcha con la guerrilla.

Y lo reiteramos: aun si esa negociación no se diera, o no concluyera satisfactoriamente la que está en marcha, nuestro país debe seguir construyendo una política rural similar a la que quedó plasmada en los acuerdos del punto número uno de las conversaciones de La Habana. Que, por lo demás, la empezó a delinear la administración
Santos desde la primera hora de su Gobierno, aun antes de que se iniciaran las negociaciones de paz en Oslo y La Habana.

En últimas, ¿de qué trata la política agraria? De sentar las bases para un desarrollo rural sostenible y justo para que las gentes del campo colombiano se acerquen, en cuanto a condiciones y calidad de vida, a las que prevalecen en las zonas urbanas del país.

Es lo que los economistas llaman la “convergencia”. Hoy estamos muy lejos de alcanzarla. Todos los indicadores socioeconómicos juegan en contra del campo. Es el resultado de décadas, o mejor, de siglos de olvido e indiferencia de la sociedad colombiana frente a lo rural. El bache entre las dos Colombias, en vez de estar cerrándose, se ha ido ampliando con el correr del tiempo.

Es apremiante, entonces, reversar esta tendencia si queremos que la paz florezca algún día en nuestro país de manera sostenible. Y no se trata de teorizar sino de mostrar realidades: durante los primeros tres años de la administración Santos se sentaron las bases del desarrollo rural para el posconflicto.

Ahora lo que resta —porque la tarea es gigantesca— es escalar cualitativa y cuantitativamente lo que se ha venido haciendo. Y eso es lo que constituye la esencia del “posconflicto rural”.

¿Cuáles han sido las bases que se han sentado y que ahora corresponde escalar?
En primer lugar, se ha vuelto a hablar de desarrollo rural. Ya no es un asunto trivial o indeseable. El asunto estaba completamente proscrito de la agenda pública.

Fue en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural donde se preparó el ya mencionado proyecto de ley, que refresca y rejuvenece el concepto de desarrollo rural dentro de una moderna concepción de derecho agrario de Colombia.

Se han dispuesto y decantado mecanismos de participación que tienen una estrecha conexión con la planeación territorial, en materia de política para la ruralidad. Ello per se constituye una ganancia para el país y permite un consenso que podría convertir en política pública las experiencias locales.

En segundo lugar, se ha revivido, en la práctica y en la teoría, el concepto de “bienes públicos”. La asignación de los recursos públicos en una visión de posconflicto rural debe privilegiar la dotación de bienes públicos por oposición al otorgamiento facilista, usualmente elitista, y casi siempre ineficiente, de los subsidios directos.

Haber vuelto a reinventar la asistencia técnica campesina universal, que a pesar de ser un mandato legal, se había olvidado; el apoyo a programas de riego y drenaje para pequeñas comunidades recordando que el agua es un derecho no solo para los grandes propietarios de tierra sino también para los pequeños; el interés preeminente que se la ha dado en los últimos años a la vivienda de interés social rural, son apenas tres ejemplos de lo que significa el concepto de bienes públicos que se ha revigorizado, y que tendrá que escalarse y aclimatarse en un escenario del posconflicto.

Ni las políticas de desarrollo rural lo son todo ni tampoco las de dotación de tierras, pero su conjunto va conformando el entramado virtuoso que permite construir una política agraria para la paz.

Esto es, en el fondo, lo que en alguna ocasión llamamos “el triángulo virtuoso”: restitución, formalización y políticas de desarrollo rural. Siempre se ha dicho que la solución del problema del conflicto colombiano pasa por el meridiano de la solución al problema de la tierra. La solución del conflicto implica darle una respuesta satisfactoria a cada uno de los desafíos que plantean los tres lados de este triángulo virtuoso.

No basta con declaraciones altisonantes o diálogos interminables. Es necesario conformar una política agraria para la paz, coherente, articulada, ambiciosa, respetuosa del estado de derecho, sin compromisos de mantener un statu quo tradicional, egoísta y excluyente.

A finales del siglo XVIII, Melchor de Jovellanos, el gran intelectual e ilustrado asturiano, fundador de las sociedades económicas de amigos del país, decía que veía una España de “Hombres sin tierra y de tierras sin hombres”. Algo similar podemos leer en el escudo del departamento del Vichada en Colombia.

La Colombia rural, a comienzos del siglo XXI, no es muy distinta de la España que percibía Jovellanos a finales del XVIII: muchas tierras incultas o dedicadas a una ganadería intensiva e ineficiente; y muchos hombres honestos que quisieran trabajar la tierra pero que carecen de acceso a ella.

Este libro, recapitulando lo que se ha venido haciendo últimamente y mostrando lo mucho que resta por hacer en políticas agrarias dentro de una visión moderna del posconflicto rural, quiere hacer un aporte para que Colombia tenga en el futuro “Menos tierras sin hombres y más hombres con tierra”.