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“Colombia es más que cualquier circunstancia transitoria”. La frase se repite, casi como un conjuro, en la tarima del Centro de Convenciones de Cartagena, donde se celebra el Congreso Nacional de Infraestructura.
En cualquier sector económico, mover las reglas del juego suele producir dos efectos que se excluyen menos de lo que parecen: o desnuda la ineficiencia en el manejo de los recursos públicos por privados o estatales, o resquebraja la confianza de quienes ponen capital en proyectos que —aunque suenen a cifras, planos y vigencias futuras— son las vigas maestras del desarrollo.
Aquí, en infraestructura, ese doble filo se siente más cercano. Cada ajuste normativo puede ser el bisturí que corrige una falla estructural o la piedra que tranca el engranaje.
Con los años, los pleitos jurídicos se volvieron parte del paisaje. Entre 2020 y 2025, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) enfrentó 32 laudos arbitrales que tardan, en promedio, 651 días en resolverse.
Pero no todo conflicto significa que la obra se detenga. Daniela Corchuelo, socia de la firma Posse Herrera Ruiz, precisa que activar un arbitraje no implica, por regla general, suspender la ejecución. “Hay eventos en los que hay suspensión, pero no obedece al inicio de la controversia”, dijo a este diario. Eso incluye, por ejemplo, fallas geológicas, riesgos ambientales o imposibilidades jurídicas.
Un ejemplo reciente fue la Perimetral del Oriente: el trazado coincidió con manantiales protegidos. No se frenó por el pleito, sino porque legalmente era imposible intervenir. El proyecto terminó liquidado y ahora pasará al Instituto Nacional de Vías mientras se estructura una nueva concesión.
En este caso, el tribunal falló en contra del Estado, una obligación que alcanza los USD 305 millones.
Al corte de esta publicación, los litigios han aumentado a 44 tribunales de arbitramento por COP 12,5 billones y más de 3.000 procesos adicionales por COP 2,8 billones. En total, COP 15 billones, una cifra equivalente tanto a la reforma tributaria que hoy se debate en el Congreso como al presupuesto completo del sector transporte.
El presidente de la ANI, Óscar Torres, no esquivó esa realidad: la entidad “estaba acostumbrada a perder en los tribunales”. Hoy, en cambio, acumula fallos favorables que empiezan a cerrar la sangría fiscal y a reconstruir un activo que no aparece en los balances: la credibilidad del Estado frente a sus propios contratos.
Ariel Lozano, vicepresidente jurídico de la entidad, afirmó que la tasa de éxito pasó del 33 % al 66 %. Es decir, hoy gana más de uno de cada dos pleitos de tú a tú con las grandes firmas privadas nacionales e internacionales.
Detrás de ese giro, hay mecanismos previos al arbitraje —mediación, conciliación y amigable composición— para impedir que los conflictos escalen. Dos conciliaciones recientes, una con un concesionario vial y otra con la Sociedad Portuaria de Buenaventura, marcaron un punto de inflexión: si se resuelve rápido, gana el proyecto, gana el concesionario y gana la comunidad.
Y es que este sector está guiado por una premisa: toda obra existe para servir a una comunidad. Si se ejecuta bien y genera valor público, la ganancia privada no solo es legítima: es necesaria para sostener el círculo virtuoso entre inversión, empleo y crecimiento.
Aun así, la foto completa del sector muestra tensiones estructurales. Luis Fernando Mejía, contralor delegado de Infraestructura, advirtió que el país tiene 1.200 proyectos críticos —suspendidos o en riesgo— que equivalen a COP 50 billones en capital estancado.
“No disfrutamos los hallazgos”, dijo el funcionario. “Queremos ver proyectos hechos dentro de los plazos y con los costos que se han definido”.
El ente de control insiste en que la salida no está en el pleito sino en la prevención. En tres años, dijo Mejía, la entidad ha logrado recuperar 500 obras gracias a seguimiento en tiempo real. Por eso, respalda incluir paneles de expertos en la estructuración de proyectos —siempre que esté soportado en la ley— para anticipar riesgos técnicos, jurídicos y financieros, no solo reaccionar cuando ya explotaron.
Los problemas de siempre
El vicepresidente de la ANI reiteró que los cuellos de botella siguen siendo los mismos de hace una década, pero con efectos más costosos: licenciamiento ambiental que puede tardar años (el caso Mulaló–Loboguerrero se citó como símbolo), consultas populares sin un marco claro, orden público, y seguros imposibles de obtener en los términos exigidos por contrato.
La historia de Mulaló-Loboguerrero comenzó en 2015 con la firma de la concesión Covimar, encabezada por Proindesa, a la vez parte del holding de Grupo Aval y Corficolombiana.
Después vinieron los tropiezos: licencias demoradas más de seis años, consultas previas interminables y comunidades que rechazaban el trazado. Aunque Covimar asegura haber cumplido con todos los requisitos previos —licencias, compra de predios, personal asignado—, la obra se estancó.
Hoy, COP 2,2 billones están atrapados en fiducias, el litigio contra la ANI avanza, las excavadoras están quietas y la montaña sigue sin despejarse.
En contratos a 25 o 30 años, dice Corchuelo, las controversias son inevitables; lo que marca la diferencia es si la entidad tiene o no una disposición real a resolver de manera directa antes de escalar a un tribunal.
La ANI anunció ajustes prácticos: ampliar a dos años el plazo previo para iniciar obras mientras se superan trámites ambientales; regular las consultas populares para evitar que paralicen proyectos estratégicos; y modificar los lineamientos de aseguramiento para exigir pólizas año a año (no a cinco años) cuando el mercado no las ofrece.
Un sector en rojo
La falta de proyectos nuevos de gran calada y el congelamiento de los actuales pasa factura. Según un informe de Corficolombiana, la producción total de obras civiles está 27,8 % por debajo de los niveles prepandemia, y la construcción de carreteras y calles está 43,8 % rezagada frente a 2019.
El gobierno Petro solo ha podido adjudicar una gran iniciativa: el tren La Dorada-Chiriguaná, mientras prevé las firmas con el corredor vial Estanquillo-Popayán en enero de 2026.
Si se amplía el lente, el país ha vuelto a niveles de actividad similares a 2013, la participación del sector en el PIB regresó a la de hace 20 años y las carreteras, que explican la mitad de toda la producción de obras civiles, están en su peor momento de la década.
¿Y la seguridad jurídica?
Ninguna norma funciona si no se incorpora a quienes ponen el capital y asumen el riesgo, sea público o privado. Y en esa lógica, admitió Lozano, se propuso al Ministerio de Transporte un nuevo marco construido con inversionistas que busca reducir tiempos muertos, costos financieros innecesarios y tensiones evitables desde el día cero, mediante una modificación al Decreto 1082.
Por otro lado, la insistencia en modificar los plazos de pago de las vigencias futuras (los pagos a largo plazo a las concesiones), atrajo un mar de nieblas en las empresas. Corchuelo aclaró que no hay dificultad técnica ni jurídica en modificarlas si ambas partes lo acuerdan; de hecho, es parte del diseño financiero de cualquier concesión.
La ministra de Transporte, María Fernanda Rojas, ha enfatizado en que no habrá decisiones unilaterales. Sin embargo, los gremios y analistas prendieron alertas por el discurso en el que se enmarcó, cuando el presidente Gustavo Petro cuestionó los ingresos de los privados y los recursos públicos estancados en fiducias por obras quietas. Esto debido al apretón fiscal que ha tenido el Gobierno por la no aprobación de la tributaria para completar el presupuesto de este año (similar a lo que podría suceder con la que cursa en el Congreso estos días), lo que obligó a recortes de Hacienda.
Por ahora, los proyectos del futuro inmediato serán la prueba de fuego.
Si la coordinación entre Estado e inversionistas se sostiene, podría desmontarse el mito de que Colombia está condenada a tropezar siempre con los mismos obstáculos.
Si no, volverá el péndulo de las obras frenadas, capital espantado y comunidades esperando infraestructuras que nunca llegan.
Los grandes proyectos
En lo corrido del desarrollo de los proyectos de cuarta generación se han inyectado a la economía COP 65,6 billones en Capex (inversión de capital a largo plazo), con un avance general de 92,3 %, según cifras de la ANI. Hace tres años, las obras mostraban un avance promedio de 73 %, un aumento de más de 20 puntos porcentuales.
El portafolio incluye 30 obras que pretenden cambiar a punta de concreto y asfalto con 5.052 km vías concesionadas, en beneficio de 19 departamentos y 30.000 empleos.
El Gobierno ha comenzado a marcar un punto de no retorno frente a lo que serán las concesiones viales: las reversiones, la última etapa del proceso, el momento en que la obra vuelve al Estado después de cumplir el periodo de gestión y operación por la empresa encargada.
En menos de tres años, tres proyectos han sido revertidos al Estado, y en la próxima década otros siete seguirán el mismo camino.
En la práctica parece un traspaso, pero de fondo las preguntas se enfocan en la sostenibilidad de las vías, la capacidad de mantenimiento estatal y el futuro del esquema de concesiones en Colombia, a propósito de las críticas constantes del Gobierno Petro a este modelo.
Tres reversiones recientes:
- Vía Facatativá – Fontibón – Los Alpes (1G), marzo de 2024.
- Corredor Córdoba – Sucre (3G), abril de 2025.
- Tramo Bucaramanga – Pamplona (4G), junio de 2024, con terminación anticipada.
Terminadas:
- Vía Bogotá-Girardot (4G).
- Autopista al Río Magdalena 2 (4G).
Lo que viene:
- Entre 2026 y 2031, cuatro proyectos de Primera Generación (1G) terminarán sus contratos.
- Entre 2031 y 2036, se sumarán al proceso dos proyectos de Tercera Generación (3G).
- Y un caso especial ya avanza: la Perimetral del Oriente de Cundinamarca (4G), cuya concesión fue terminada por decisión de un tribunal internacional.
Las concesiones de quinta generación (5G), que deberían tomar la posta, enfrentan su propio viacrucis. El portafolio incluye 6 proyectos por COP 26 billones, pero el avance es lento, apenas 20,3 %.
De cuatro proyectos carreteros en construcción, todos están por debajo de lo planeado. Por ejemplo, Accesos Cali y Palmira tiene un avance de 35,6 %, cuando debería estar en 54,7 %.
En preconstrucción, el Canal del Dique —único en modo fluvial— sigue pendiente de licencias ambientales. Un laberinto de permisos que antes demoraba tres meses ahora puede tardar hasta 15.
La Renovación del Aeropuerto de Cartagena tiene obras suspendidas por falta de permisos.
En modo férreo, el único que avanza es La Dorada–Chiriguaná, ya adjudicado. Antes de concluir en agosto de 2026, la gobierno Petro prevé la contratación de los proyectos Yumbo-Caimalito (COP 1,4 billones) y Bogotá-Belencito (COP 317.700 millones), y el avance en los estudios de factibilidad de Villavicencio-Puerto Carreño, Buenaventura-Palmira y la conexión Bogotá con el Corredor Férreo Central.
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Por Alejandro Rodríguez Torres
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