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El Gobierno Nacional ha dicho que presentará una reforma tributaria territorial en este 2023.
Más allá de pensar en una iniciativa de recaudo, esta propuesta representa un pendiente que se ha aplazado injustificadamente, y que constituye un verdadero reto a nivel político y de técnica legislativa.
Recordemos que, tal y como sucedió con las normas de carácter nacional, el sistema tributario territorial fue sometido en 2020 a estudio por parte de una comisión de expertos, la cual hizo especial énfasis en la racionalización y armonización de los impuestos de municipios y departamentos.
Adelantar una reforma tributaria territorial es necesaria, porque permitiría extender la discusión sobre la “cuestión territorial”. Después de tres décadas, los objetivos de descentralización y autonomía territorial de la Constitución de 1991 no han logrado entrelazar la realidad de los territorios con la institucionalidad del Estado colombiano. Situación que se hace necesaria para la construcción de la paz, la equidad, la justicia social y la democracia local.
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Así las cosas, para la Red de Trabajo Fiscal la reforma tributaria territorial es indispensable en la medida en que se concentre en varios aspectos, como: una perspectiva sistémica para el análisis y articulación de instrumentos de distribución fiscal (como el Sistema General de Participaciones con un enfoque de igualación fiscal), la calidad del gasto público y herramientas técnicas como el catastro multipropósito. También precisa de componentes normativos como un estatuto tributario territorial relativamente uniforme y actualizado, capacidades institucionales que fortalezcan la administración tributaria local, así como la promoción de la cultura tributaria y la participación de los niveles subnacionales para construir, desde el territorio, la articulación de procesos como la misión de descentralización.
Concretamente, consideramos necesario que se discutan los siguientes asuntos:
Eliminación del impuesto de industria y comercio (ICA)
A pesar de que este tributo representa una fuente de ingreso tributario para los municipios y distritos, consideramos necesario evaluar su continuidad por representar una carga fiscal regresiva en cabeza de las personas naturales y jurídicas, quienes ya pagan el impuesto sobre la renta.
Recordemos que el ICA grava los ingresos brutos del sujeto pasivo sin tener en cuenta los gastos en los que tuvo que incurrir para obtenerlos.
Adicionalmente, dicho gravamen ni siquiera es 100 % descontable del impuesto sobre la renta, generando escenarios de doble tributación y mayor complejidad del sistema tributario.
Por otra parte, dada la cantidad de estatutos tributarios territoriales y la extensa facultad de fiscalización de los municipios, el recaudo de este impuesto ha generado múltiples conflictos jurídicos y litigios, puesto que diferentes municipios pretenden gravar simultáneamente un mismo ingreso a costa de los contribuyentes, quienes en últimas asumen la carga procesal y económica de dichas discusiones administrativas y judiciales.
Ahora bien, complementariamente la propuesta de reforma podría analizar la cesión de un porcentaje del recaudo de impuestos nacionales en favor de las entidades territoriales, de manera que se simplifique el sistema tributario, o la celebración de convenios con la DIAN para facilitar el recaudo y reducir la dispersión normativa en materia tributaria.
Impuesto predial y catastro multipropósito
El catastro multipropósito puede contribuir al fortalecimiento de la potestad tributaria de las entidades territoriales bajo los principios de equidad, eficiencia y progresividad.
Por otra parte, ciudades con la suficiente institucionalidad y con un mercado inmobiliario dinámico deberían considerar la posibilidad de introducir impuestos georgianos, es decir, basados en ideas de Henry George y retomadas recientemente por Eric A. Posner y E. Glen Weyl.
De acuerdo con el modelo georgiano, el dueño del predio debe decidir un precio y pagar un impuesto anual proporcional al precio, tal como se hace con los autoavalúos. Sin embargo, el predio siempre debe estar disponible a la venta conforme con el precio autoreportado. Por lo tanto, este esquema crearía incentivos para que el dueño de un predio revele el verdadero valor que le atribuye.
Así, este sistema suprime la necesidad de actualizaciones catastrales que dependen del criterio de un funcionario estatal. Adicionalmente, un propietario no querría reportar un valor inferior por posibles pérdidas en su enajenación, como tampoco reportaría un valor mayor al verdadero por la carga tributaria correspondiente.
Finalmente, entre otras ventajas, este diseño evitaría que el precio de los predios crezca de forma desmesurada, lo que a su vez podría evitar burbujas inmobiliarias a largo plazo. Por otra parte, fomentaría la transparencia, debido a que los precios son públicos y el valor de los impuestos es fácilmente verificable por los ciudadanos. Por último, desincentiva prácticas no deseadas como el registro del inmueble a un valor inferior al de mercado con el propósito de disminuir su impacto fiscal.
Capacidades para fiscalizar, recaudar y controlar
La centralización de ingresos, la descentralización condicionada del gasto, la tutela administrativa y la dependencia de las transferencias de recursos desde la nación son parte de la economía política del modelo de descentralización implementado en Colombia.
Un giro en la política estatal a partir de la autonomía territorial tiene la potencialidad de contribuir a las finanzas públicas, sin auspiciar con ello una fórmula de autofinanciación territorial que desconozca las funcionalidades de otros instrumentos fiscales y las particularidades territoriales, en un país con grandes desequilibrios regionales.
La distribución de los ingresos tributarios entre los diferentes niveles de gobierno refleja una concentración en el nivel nación y en el subnacional. Dichos ingresos se encuentran centralizados en pocas entidades territoriales, las cuales a su turno concentran el PIB. Además, cerca del 90 % de los municipios en Colombia pertenecen a la quinta y sexta categorías, existiendo diferencias en sus capacidades fiscales y evidentes brechas regionales. Por ello, el fortalecimiento de las capacidades institucionales a nivel local es clave para las actividades de fiscalización, recaudo y control, pero también para la descentralización.
Ahora bien, la efectividad del fortalecimiento de las haciendas locales requiere la colaboración armónica institucional y la necesidad de lograr una mayor capacidad de las entidades territoriales o de utilizar otras estrategias, como la participación de la DIAN a través de convenios. Lo anterior reiterando que la autofinanciación no es un horizonte de solución para la mayoría de los municipios del país.
La heterogeneidad territorial no debe generar “caos” en la administración tributaria, sino una renovada institucionalidad eficiente en la provisión de bienes y servicios, en la garantía de derechos, en la equidad regional y en la estabilidad y el desarrollo económico.
La armonización y racionalización que pretende la reforma tributaria territorial puede ser insuficiente y deberá evitar contraer o ajustar la realidad territorial a un Lecho de Procusto. La “cuestión territorial” requiere aceptar la frustración constitucional de la autonomía y abrir camino a la territorialización del Estado para garantizar el pluralismo y los derechos, a partir de una economía política de reingeniería institucional basada en la equidad horizontal y vertical de las regiones colombianas.
* Miembros de la Red de Trabajo Fiscal.
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