Suerte de los borradores de La Habana

Los preacuerdos de La Habana son el fruto de la confluencia de los intereses políticos de las partes que negocian. En primer lugar, el de las élites gobernantes por controlar las fronteras y desarrollar las zonas periféricas del país y, en segundo lugar, el de las Farc por presentarse como los voceros de los campesinos que habitan en esos territorios, bajo el entendido de que ellos serán, eventualmente, sus futuros electores. Esta es, sin duda, una coincidencia afortunada que puede dar lugar no sólo a las paz, sino también al desarrollo regional e institucional del país, a través de lo que se conoce hoy como Desarrollo con Enfoque Territorial (DET). Pero esta coincidencia es sólo el primer paso en el logro de esos objetivos. En lo que sigue muestro algunos de los desafíos que hay que superar para poder cantar victoria en este proyecto.

1. La historia de los territorios periféricos

Colombia ha vivido buena parte de su historia enquistada en las montañas, de espaldas a sus fronteras, incluso de espaldas al mar. Es cierto que muchos países en América Latina también han sido incapaces de integrar sus territorios periféricos, pero quizás en ninguno de ellos ese abandono ha sido tan grave y tan prolongado como en Colombia. Desde el siglo XIX la fragmentación del territorio colombiano fue propiciada por los siguientes cuatro factores: una geografía indomable que dificultó la comunicación entre las regiones; la falta de vocación exportadora de las élites, lo cual redujo la economía a una serie de micromercados incrustados en las montañas; la debilidad fiscal y administrativa, que ocasionó la compresión del Estado hasta su mínima expresión, y la ausencia casi total de guerras internacionales, lo cual hizo que las élites gobernantes se olvidaran de sus fronteras y que el Ejército se dedicara a reprimir desórdenes internos. Frank Safford ilustra la fragmentación del territorio colombiano con el siguiente ejemplo: en la mitad del siglo XIX el transporte por kilómetro y en mula de una tonelada de mercancía por la cordillera de los Andes costaba entre 24 y 38 centavos en tiempo seco (en período de lluvia podía ser el doble), mientras que en el este de Estados Unidos el costo de esa misma tonelada era de entre 1,5 y 6 centavos.

Otros países de América Latina, como Brasil, Costa Rica, Chile e incluso Argentina, lograron superar parcialmente estos obstáculos. Eso fue particularmente claro en Chile, en donde la conexión entre las regiones se facilitó por un mar extendido a lo largo del territorio, en donde la creación de excedentes económicos fue posible gracias a la abundancia de minerales para la exportación y en donde el Estado se fortaleció para responder a la amenaza Mapuche (en el sur), la cual operó como una especie de guerra internacional. En este sentido Chile tiene una historia inversa a la colombiana.

2. Tres condiciones

Los acuerdos de La Habana contemplan una larga serie de programas destinados a la integración del campo y de la periferia como parte de un proyecto de construcción de Estado-nación. Entre esos programas se destacan los siguientes: una reforma rural integral (RRI), un sistema de información catastral (SIC), una serie de programas socioeconómicos con enfoque territorial (PDET), un programa integral de sustitución de cultivos ilícitos (PNIS) y una larga lista de medidas destinadas a promover la participación libre y segura de las comunidades en los procesos de decisión.

Todos ellos son, sin duda, iniciativas loables e incluso necesarias para el logro de los propósitos antes mencionados. Sin embargo, de ese tipo de propuestas está llena la historia del país. De hecho, el problema de Colombia no es la falta de buenas ideas, sino la ausencia de las condiciones fácticas y políticas que se requieren para que tales ideas se lleven a la práctica.

En este caso el éxito del proyecto depende de por lo menos tres condiciones. En primer lugar, de un gran consenso político en torno al sentido (disputado) del DET, lo cual, a su turno, depende no sólo de que las negociaciones terminen bien, sino de que la refrendación se logre y se superen los primeros años del posconflicto. En segundo lugar de la disponibilidad de recursos cuantiosos para llevar a cabo las obras, sobre todo de infraestructura, que dicho proyecto requiere. Por último, se necesitan instituciones locales autónomas y capaces que ejecuten y vigilen la realización de este proyecto. Con respecto a las dos primeras condiciones hay mucha incertidumbre y el Gobierno deberá contar con una combinación de recursos, talento y buena suerte en los años que vienen. La última, en cambio, requiere diseños institucionales sofisticados, que se pueden ir pensando desde ya, con la ayuda de expertos internacionales.

3. Las instituciones locales

Según una investigación reciente hecha en Dejusticia (“El derecho al Estado”), en el país hay unos 229 municipios que tienen una capacidad de institucionalidad mínima o inexistente. Esos municipios, ubicados casi todos en la periferia, representan un poco más de la mitad del territorio nacional y en él vive el 14% de la población, es decir, casi siete millones de personas. Allí la justicia es casi inoperante (el 31% de los jueces son provisionales), la administración pública no es capaz de llevar a cabo las tareas básicas que corresponden a un Estado (seguridad, protección de derechos, participación política), los índices de pobreza, desplazamiento, presencia de actores armados y de cultivos ilícitos son más elevados que en el resto del país y, como si todo esto fuera poco, los funcionarios públicos suelen estar cooptados o manipulados por los actores fuertes (legales o ilegales) que dominan en el municipio. En síntesis, estos son territorios sin Estado en donde los municipios no tienen capacidad para imponerse frente a las fuerzas sociales y económicas existentes. Así las cosas, el gran obstáculo que enfrentan los preacuerdos de La Habana consiste en tener que llevar a cabo un proyecto de integración nacional y de construcción de Estado sin instituciones locales consolidadas.

Es posible que las dos partes de estos acuerdos (Gobierno y Farc) estén subestimando la dificultad que entraña este problema. Pareciera como si las Farc confiaran en que la construcción institucional se irá logrando a partir de la participación de las comunidades. Sin embargo, experiencias anteriores, como la de la descentralización y la de los mecanismos de participación política diseñados en la Constitución de 1991, muestran cómo el empoderamiento de las comunidades y de la democracia participativa no funciona bien sin la existencia de instituciones locales fuertes.

El Gobierno Nacional, por su parte, parece confiar demasiado en su capacidad para intervenir en las regiones a partir de las instituciones existentes. Esta confianza puede dar lugar a una dirección autoritaria del proyecto, centrada en el tema de la seguridad y desprovista de su contenido social y participativo, que es lo que, en buena parte, ha ocurrido con el Plan Nacional de Consolidación.

Un proyecto de integración nacional y de construcción de instituciones locales necesita, pues, un delicado balance entre, por un lado, la participación ciudadana, el compromiso comunitario y el involucramiento de los movimientos sociales y, por el otro lado, el acompañamiento legal y democrático (con jueces más que con ejército) del Estado central. Por eso es necesario empezar a pensar, desde ya, en diseños institucionales adecuados que hagan frente a las complejas realidades que condicionan el éxito de este gran proyecto de paz y desarrollo.