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Son días de tensa calma en el sistema de salud. Tres elementos concentran la atención de sus actores: el incierto futuro de la reforma a la salud, aún empantanada en la Comisión Séptima del Senado en medio de comisiones técnicas que el Gobierno considera maniobras dilatorias; la publicación de proyectos de decreto por parte del Ministerio de Salud, que anuncian posibles cambios profundos en el modelo actual; y la expectativa frente a las decisiones que seguirán al cierre de las mesas técnicas ordenadas por la Corte Constitucional para revisar el ajuste de la UPC, la suma que el Estado gira a las EPS por cada colombiano afiliado, y que se ha convertido en el eje del debate financiero del sistema.
Precisamente, el hecho más reciente es el cierre de esas mesas. El Ministerio de Salud las dio por concluidas el pasado 1 de mayo a través de un video en Instagram. En él, el viceministro Luis Alberto Martínez las calificó como exitosas, destacó la participación de los distintos actores del sistema y explicó que el siguiente paso será entregar los insumos a la Comisión de Costos, Tarifas y Beneficios. Esta instancia será la encargada de revisar la información recopilada y preparar una respuesta integral a la Corte.
Pero esto no dejó contentos a todos los actores. “A nuestro parecer, el ejercicio no cumplió con lo dispuesto en el auto 007 de 2025 de la Corte Constitucional”, dice Carlos E. Márquez, representante de los pacientes en las mesas. Como habíamos contado en este artículo, para algunos académicos ese auto era una especie de “salvavidas” al sistema, pues advertía que hay “incumplimiento general” en la suficiencia de la UPC y ordenaba crear estas mesas de trabajo para reajustar el cálculo para 2024 y evaluar si era necesario hacer lo mismo para otros años. Sin embargo, para Márquez el espacio no ofreció soluciones. “No ha generado decisiones ni compromisos concretos que atiendan la urgencia del momento”.
Ana María Vesga, directora de Acemi —el gremio que agrupa a las EPS del régimen contributivo y que participó en las mesas— evita descalificar el espacio, pero sí enfatiza en algunos puntos que considera clave: “El primero, relacionado con la conformación. Se hubiera esperado una mayor participación de otros agentes. No estuvieron todos los gremios del aseguramiento, hubiésemos querido más participación de la academia, de las sociedades científicas, por ejemplo. Había una mesa de pacientes, pero no estaban los usuarios. El Ministerio fue selectivo en quienes conformaban las mesas y eso se notó en el desbalance de la conversación. Estaba recargado hacia las posiciones del Gobierno”.
Con eso concuerda parcialmente Márquez: “El Ministerio de Salud y Protección Social impuso la metodología, el cronograma y temas a abordar, sin que se sometieran a votación. Se excluyeron actores importantes en la conversación como las sociedades científicas, la ANDI, facultades de medicina y expertos en salud; así como hubo mayor participación de entidades o representantes del gobierno e IPS, frente a los demás grupos de actores”.
Cómo se eligieron los participantes de este espacio y su metodología de trabajo fue una de las primeras críticas que surgieron, como explicamos en esta nota. En términos generales, se optó por instalar mesas de discusión paralelas, organizadas según el tipo de actor involucrado. De este modo, organizaciones de pacientes, EPS, hospitales, clínicas y otras entidades se reunían por separado para responder a una serie de preguntas y solicitudes de información enviadas previamente por el Ministerio. Luego, todos los grupos se encontraban en una plenaria conjunta. Esta dinámica corresponde a lo que técnicamente se conoce como Phillips 6-6: una metodología participativa en la que pequeños grupos analizan un tema durante seis minutos, para luego compartir sus conclusiones en un espacio común, con el teórico objetivo de favorecer la síntesis de ideas diversas.
“Pero eso no era realmente un escenario para tener discusiones técnicas, retroalimentar y hacer observaciones a la información que se estaba presentando. Por ejemplo, las EPS estábamos sentadas con las EPS. Es claro que yo no tengo que convencer a mi mesa de la información que yo estoy llevando. Y los espacios de foro y de presentación para discutir no se favorecían bajo esta metodología”, dice Vesga. “No se compartieron los insumos generados por cada mesa para su análisis y en general no hubo diferencias o cambios entre la información allegada para el cálculo de la UPC en 2024 y la actual revisión, pues el Ministerio de Salud direccionó a que se trabajara solo con lo disponible”, agrega Márquez. Por ejemplo, sigue sin conocerse públicamente la información de Nueva EPS, la EPS más grande del país (tiene más de 11 millones de afiliados), intervenida desde abril de 2024.
Sin embargo, no todo fue malo. “Al menos, el espacio logró sentar a algunos actores de la academia, organizaciones científicas y sector público”, opina Ignacio Gaitán, representante de la industria farmacéutica extranjera y quien también participó de las mesas.
No solo eso, el espacio también pareció dejar en evidencia, dice Vesga, que “hay un problema serio en la estandarización del reporte de la información al Ministerio de Salud”. Para entender esto, hay que explicar brevemente que la UPC se ajusta cada año a partir de algo llamado “base de suficiencia”. Esto no es más que el “disco duro” de los consumos y costos de los colombianos en salud, con todas sus variaciones. “No hay nunca información perfecta porque no hay base de datos perfecta, pero hay que procurar que esa información sea lo más precisa posible, porque a partir de ahí se toma una decisión tan trascendental como el financiamiento del sistema”, dice la directora de Acemi. Ese “disco duro” se construye a partir de los datos que aportan los actores del sector (hospitales públicos y privados, EPS y demás). Pero aquí es justamente donde comienzan los problemas.
Según ha señalado el Ministerio de Salud, la información presentada no está cumpliendo con los umbrales mínimos de calidad necesarios para realizar una evaluación adecuada, un problema que no es nuevo. Para el cálculo de la UPC del régimen contributivo en la vigencia de 2020, se utilizó información de 9 EPS, cifra que se mantuvo en 2021 y 2022. Sin embargo, en 2023 solo se tuvo en cuenta a 7 EPS, y en 2024 apenas 4 entidades lograron cumplir con los requisitos para que sus datos fueran considerados en el análisis. Para Vesga, el problema radica en la falta de estandarización de los datos, que pueden variar significativamente entre entidades. Por ejemplo, si un servicio se contrata per cápita o por evento, los registros que se generan son distintos en su forma y nivel de detalle.
La Corte Constitucional ha reconocido esta problemática. En el auto 007, el alto tribunal concluyó que es necesario que el Ministerio de Salud “se enfoque en las deficiencias que contiene la información empleada para efectuar el cálculo de la UPC en ambos regímenes y en la metodología de su recolección, depuración y contrastación con otras fuentes, de manera que mejore su calidad, oportunidad y sea más completa cada vez, y dotar así de mayor transparencia el cálculo de la prima”.
En las mesas técnicas, los representantes de los pacientes esperaban que este tema se abordara con mayor profundidad. Entre sus propuestas, plantearon facilitar el acceso a los microdatos de los registros de suficiencia correspondientes al periodo 2021-2024 para todos los actores participantes. Sugerían que, a partir de la definición y unificación de criterios, se permitiera realizar un cálculo paralelo o “espejo” de la UPC en las distintas mesas, con la participación de un auditor externo, objetivo e independiente, que garantizara la coherencia y legitimidad del resultado.
“Cabe resaltar que sobre estas propuestas e insumos nunca se recibió la respuesta o retroalimentación por parte del Ministerio de Salud durante el proceso”, dice, sin embargo, Márquez. A los pacientes les preocupa el tema de la información. “De 2024 a la revisión por parte de las mesas en 2025, pudimos corroborar que entre gobierno, EPS, IPS y órganos de control no existen planes de mejora para un reporte a tiempo, robusto, con suficiencia o calidad, sino el conformismo de trabajar con la información disponible o incompleta, en ocasiones ya enviada con anterioridad, lo cual afecta la certeza del cálculo. No parece existir voluntad entre las partes para que la presentación de la información tenga un carácter obligatorio y se impongan sanciones en el caso de no presentarse a tiempo y de forma completa; ello a pesar de tratarse del manejo de recursos públicos”, dice su vocero.
Ahora, y como lo señaló el viceministro Martínez, toda la información será trasladada a una instancia denominada Comisión de Costos, Tarifas y Beneficios. Se trata de un órgano técnico y asesor del sistema de salud, encargado de analizar y validar los insumos necesarios para definir la UPC, así como para establecer los costos de los servicios, las tarifas de referencia y los beneficios incluidos en el plan de salud. Está presidida por el Ministerio de Salud y también la integran el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la ADRES (el llamado banco de la salud), el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS) y la Superintendencia Nacional de Salud (sin voto).
Sin embargo, hay algunas dudas sobre la voluntad del Minsalud de hacer los ajustes que ordenó la Corte. “Deja un sinsabor el cierre o conclusión de las mesas, por parte del Ministerio de Salud, sin haberse establecido consensos o acuerdos sobre los nuevos criterios, variables e información a ser tenidos en cuenta para la revisión del cálculo de la UPC, sin aproximación a la nueva fórmula o proyección del valor de la prima, reservándose el Ministerio el derecho de surtir o no cambios”, concluye Márquez. “Esperamos que el Minsalud haga algo con esto. No vimos voluntad. No parecería que ellos (Minsalud) estuvieran asistiendo con la intención de revisar la UPC”, dice Vesga. No hay que olvidar, además, que la cartera liderada por Guillermo Alfonso Jaramillo tiene demandado este auto.
Mientras esto ocurre, Minsalud prepara una batería de decretos con los que pretende realizar cambios profundos en el sistema de salud colombiano.
Atención primaria y cambios en el sistema
Desde que el presidente Gustavo Petro dejó claro, a finales de marzo, que no volvería a presentar un nuevo proyecto de reforma si esta se hundía nuevamente en el Congreso, el Ministerio de Salud ha venido publicando varios proyectos de decreto. “Yo no voy a presentar otro proyecto para que nos mamen gallo dos años más. Si hunden la reforma, vemos en decretos hasta dónde se puede salvar y lo demás se liquida (…)”, dijo entonces.
Primero fueron los proyectos normativos alrededor del mundo de los gestores farmacéuticos y las farmacias. Como explicamos en esta nota, el Minsalud busca regular la operación de los gestores farmacéuticos (empresas como Audifarma y Cruz Verde, actores clave en la entrega de medicamentos), definiendo condiciones técnicas, administrativas y de habilitación. La propuesta recibió algunas críticas porque al parecer puede permitir que personas naturales entren al sistema sin cumplir con las mismas exigencias que las empresas, lo que, según nos decían los expertos, podría poner en riesgo la calidad del servicio y la seguridad de los pacientes.
Semanas después, se publicó otro proyecto de resolución que pretende zanjar un tema que lleva años generando debate: ¿cómo regular la ubicación de las droguerías para que no se concentren solo en las zonas más rentables?
En este nuevo borrador, el Ministerio no establece una distancia mínima obligatoria entre establecimientos, como lo habían hecho normativas previas de 150 o 75 metros. En cambio, traslada la responsabilidad a las entidades territoriales (municipios, distritos y departamentos), a quienes exige priorizar las zonas con menor acceso a servicios farmacéuticos, según criterios como el número de habitantes y las condiciones socioeconómicas. Además, deberán enviar al ministerio reportes semestrales sobre la ubicación, apertura y traslado de droguerías, así como un análisis de cobertura territorial.
En las últimas semanas, dos nuevos proyectos han generado más ruido. En uno de ellos, el Minsalud busca que las EPS devuelvan los recursos de la UPC de servicios y tecnologías en salud que hayan sido negados sin justa causa, y que estos reintegros se realicen conforme a lo establecido por la Superintendencia Nacional de Salud y la Adres. Y en otro, quizá el más importante, el Gobierno pretende aplicar el modelode salud preventivo, predictivo y resolutivo, una de las obsesiones del presidente Gustavo Petro.
Este último documento ha sido el que más debate ha generado. Consta de aproximadamente 22 páginas y deroga el decreto anterior sobre el modelo de salud, emitido por el Minsalud bajo la dirección de Fernando Ruiz, durante el Gobierno de Iván Duque. Aunque esta acción es una facultad del Gobierno, hay quienes consideran que lo propuesto excede ciertas capacidades. Por ejemplo, hoy las EPS conforman las redes de prestadores de servicios (es decir, contratan a los hospitales y clínicas donde sus afiliados van a recibir atención) y se encargan de que el paciente “navegue” por esa red.
En el artículo 2.11.2.2.1. del proyecto se establece que serán las entidades territoriales departamentales y distritales las encargadas de conformar y organizar las redes, es decir, las secretarías de salud municipales y departamentales. Aunque uno de los paragrafos aclara que esta conformación se llevará a cabo “con fundamento en los análisis funcionales de red y la participación de las entidades territoriales municipales, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) o quienes hagan sus veces, los Prestadores de Servicios de Salud públicos, privados y mixtos, y los proveedores de tecnologías en salud”, para gremios como Acemi, la redacción de esta disposición desvincula de responsabilidad a las EPS y representa un cambio en los roles del sistema, particularmente en las funciones de aseguramiento, lo cual no puede realizarse mediante un decreto, sino a través de una ley.
En esa misma línea, las EPS creen que hay otros dos puntos importantes en donde el Gobierno podría estar excediendo sus capacidades legales. El Artículo 2.11.2.2.11 señala que los llamados “Centros Reguladores de Urgencias, Emergencias y Desastres (CRUE)” departamentales y distritales serán los que van a coordinar la referencia y contrarreferencia de los pacientes en las redes de servicio. En términos simples, la referencia y contrarreferencia hace alusión al proceso mediante el cual un paciente es enviado de un centro de salud a otro, ya sea para recibir atención especializada o para continuar su tratamiento. La “referencia” ocurre cuando un paciente es trasladado desde un nivel de atención básico (como un centro de salud local) a uno de mayor complejidad. La “contrarreferencia” es cuando el paciente, después de recibir atención especializada, es devuelto al centro de salud de origen para su seguimiento. Hoy, esa función es realizada por las EPS y estas creen que despojarles de esa función con un decreto es ilegal.
En segundo lugar, gremios como Acemi expresan su preocupación por el hecho de que el proyecto normativo parece establecer el empadronamiento de las personas en los llamados Centros de Atención Primaria en Salud, que serían las entidades encargadas de ser la puerta de entrada al sistema de salud. Actualmente, los ciudadanos tienen la libertad de afiliarse a las EPS que operan en su territorio. Finalmente, Acemi también manifiesta inquietud sobre la territorialización del sistema. En el proyecto de decreto, el Gobierno propone estructurar el sistema por las llamadas subregiones y regiones funcionales. Se dice que el Ministerio de Salud deberá definir esta organización en un plazo de seis meses. Sin embargo, las EPS consideran que la división del país en territorios para gestionar el sistema de salud debe ser realizada mediante una ley de la República, no a través de un decreto.
Acemi no descarta la posibilidad de solicitar la nulidad de aquellos elementos que considera exceden las competencias del Gobierno, a través de una acción legal ante el Consejo de Estado. Esta medida, según el gremio, sería una respuesta ante lo que consideran un uso indebido de las facultades del Ejecutivo, que podría alterar el equilibrio del sistema de salud.
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