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Hace un par de semanas contábamos en estas páginas que la Dirección de Cambio Climático del Ministerio de Ambiente, que tiene bajo su responsabilidad una de las principales banderas de este Gobierno, duró siete meses sin director. Esa ausencia, nos explicaban algunos expertos, generó varias preocupaciones, especialmente en torno a un tema que ha ganado fuerza en los últimos años: los mercados de carbono y su reglamentación. Tras varios meses sin noticias sobre el avance en esas normativas, esta semana el Ministerio de Ambiente anunció un paquete de medidas que está próximo a salir. (Le puede interesar: Cambio climático en Colombia: tras siete meses sin dirección, ¿qué ha pasado?)
Saltándonos varios detalles técnicos y complejidades, los mercados de carbono son parte de los mecanismos que se han negociado internacionalmente para ayudar a reducir las emisiones de gases contaminantes a la atmósfera. Así, por ejemplo, una empresa o un país que reduce sus emisiones, pero no puede eliminarlas por completo, puede comprar créditos de otros países o proyectos que sí lograron las reducciones, y con esa compra podría alcanzar sus emisiones netas, al tiempo que provee de recursos a la otra parte para que continúe con sus acciones de reducción o conservación.
Para aterrizarlo en un caso concreto, Colombia se comprometió (en su estrategia a largo plazo) a alcanzar la carbononeutralidad en 2050. Es decir, a que la cantidad de gases contaminantes que emite sea igual a los que retira por distintas vías, dejando un balance cero. Para lograrlo, deberá reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 90 % con respecto a sus emisiones de 2015. El 10 % de emisiones restantes tendrá que balancearlas con absorciones o compensaciones, que podrían hacerse a través del mercado de carbono. (Le puede interesar: Lo que opina Susana Muhamad sobre el pez basa, Escazú y mercados de carbono)
El país ha sido pionero y ha tenido gran participación internacional con el mercado voluntario de carbono (que, hasta ahora, se ha manejado como transacciones entre privados). Pero, como explica Sebastián Lema, director de Mercados de Carbono y Finanzas Climáticas del Center for Clean Air Policy, un centro de pensamiento que apoya a los gobiernos en el desarrollo de políticas climáticas, eso también ha traído grandes retos.
“Tuvimos un boom de proyectos, desarrolladores, capacidades e incluso creamos nuestros propios programas de certificación para el mercado voluntario”, asegura. Sin embargo, dice, también fuimos pioneros en las problemáticas y los retos. “Hay evidencias de fallas estructurales que han quedado expuestas, sobre todo alrededor de los derechos de las comunidades dueñas de las zonas donde se desarrollan los proyectos, o la capacidad de reducción real de los proyectos y los vacíos en su regulación, lo que ha impulsado —no solo en Colombia, sino en el mundo— la necesidad de que el Estado entre a regularlo”. Y hacia allá van los anuncios del Gobierno colombiano.
En entrevista con El Espectador, la viceministra de Ordenamiento Ambiental del Territorio, Tatiana Roa, aseguró que el Minambiente estaba próximo a lanzar un “paquete normativo para regular los mercados de carbono”. Esta semana, en un debate de control político ante la Comisión Quinta del Senado, la ministra Susana Muhamad entregó varias pistas de hacia dónde irían esas nuevas regulaciones, en las que el Estado pasaría a ser un jugador importante en todo el sistema. Como le dijo a este diario el jueves pasado, el borrador para consulta de una de las resoluciones podía salir entre viernes y sábado de esta semana, pero al cierre de esta edición aún no había sido publicado. (Puede leer: La Corte Constitucional falla, por primera vez, en un caso de bonos de carbono)
Cambio de visión
Esta frase de la ministra Muhamad muestra hacia dónde iría dirigida la nueva normativa que han anunciado: “El mercado de carbono no es para generar rentabilidad, sino para reducir emisiones. Los mercados de carbono no son una actividad económica en sí misma ni un proceso de acumulación financiera, sino un mecanismo que debería enviar una señal para reducir las emisiones”, dijo ante la Comisión Quinta del Senado.
Hasta ahora, buena parte del impulso que recibía el mercado de carbono en Colombia dependía de un incentivo tributario con un nombre difícil de recordar: el mecanismo de no causación del impuesto al carbono. En palabras más sencillas, durante el gobierno de Juan Manuel Santos, las empresas con grandes emisiones de combustibles fósiles podían reducir o evitar el pago del impuesto al carbono (obligatorio en el país) hasta en un 100 % con el uso de créditos del mercado de carbono. Eso catapultó al mercado voluntario y el país se convirtió en un actor importante a nivel mundial. Según un informe del Global Green Growth Institute (GGGI), entre 2003 y 2021 se desarrollaron 393 proyectos de carbono.
Como le dijo la viceministra Roa a El Espectador, “hay un cambio en la visión de los mercados. Nosotros, más que promoverlos, que es un poco como está la ley, creemos que se requiere regularlos”, señaló. “Aunque fueron creados como una opción que permitía un tránsito, vemos que se han convertido en el fin mismo, y el fin no debería ser el mercado, sino que se disminuyan las emisiones de manera real y concreta”, insistió.
El tema ha sido tan complejo que, incluso, confesó la ministra Muhamad, ha generado tensiones en el interior del Ministerio. “Pero, tras dos años de negociaciones técnicas intensas, se logró una posición unificada, que es la que va a estar en el borrador que se publicará para comentarios. Ahora sí va a empezar la discusión a fondo, pero con textos concretos de normativas sobre la mesa”, agregó.
Nuevas reglas del mercado de carbono en Colombia
En palabras de la ministra Muhamad, la idea es que el Estado deje de ser simplemente “un ‘notario’ que registra los proyectos” y que se empiece a tratar al carbono como el petróleo. “El primer objetivo es nuestra estrategia soberana, es decir, cumplir con la meta del Acuerdo de París que trazó el anterior gobierno y que nosotros vamos a mantener: reducir como país el 51 % de las emisiones para 2030 y alcanzar la carbononeutralidad para 2050”.
La ministra también habló de ponerle reglas claras y metodologías al mercado de carbono, donde el Estado entre a participar como un actor fuerte, que genere más regulación y más balance, y que tenga toda la información científica para certificar al mundo que las reducciones sí son adicionales. “Incluso la negociación de certificados debería pasar por el Estado, y no que solo sea un negocio entre privados. Pues es una administración pública del stock del carbono en el país”, insistió.
Entre los temas que tuvieron poca presencia en la agenda pública del Ministerio de Ambiente durante los últimos siete meses, hay uno que tiene que ver con las regulaciones que anunciaron esta semana y con un fallo de la Procuraduría en contra de la cartera ambiental: desarrollar el mercado regulado de carbono a través de un sistema de comercio de emisiones. Como explica Lema, de CCAP, “es un proceso que viene desde la Ley de Cambio Climático, de 2018, pero que, hasta ahora, con este Gobierno, parecía haber quedado en pausa”.
En esa ley, que se emitió en el gobierno pasado, quedó establecido el Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión (PNCTE) que busca, entre otras cosas, poner a los diferentes sectores de la economía un techo de emisiones de GEI año a año. Los actores deben hacer inversiones para mitigar sus emisiones y demostrar que no contaminaron más de su tope. Si emiten más, pueden comprar certificados de los sectores o empresas que sí cumplieron o están por debajo de su techo. Sin embargo, su reglamentación (que debía estar para 2021) y su implementación todavía están pendientes.
Una evaluación realizada por el instituto GGGI señaló que aún es necesario reglamentar el PNCTE para determinar cuáles son los sectores que serán parte del programa, cómo se determinará el número de cupos y cuáles son las condiciones de la subasta. También es necesario establecer cómo sería el mecanismo de verificación y validación de la reducción de emisiones. Frente al tema, la ministra anunció esta semana que los certificados se van a transar a través de una subasta mediada por el Ministerio de Ambiente y un precio en la Bolsa de Valores. Los detalles, dijo Muhamad a este diario, estarían en el borrador que saldría esta semana.
Como aseguró la viceministra Roa a El Espectador, el proyecto de decreto para desarrollar el programa fue trabajado en conjunto con el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. “Al final, lo ideal es que sea mejor para las empresas impulsar acciones de reducción para cumplir con su cupo de emisiones, que comprar certificados”, agregó Muhamad.
El mercado voluntario y los proyectos REDD+ en Colombia
Aunque hay más de 180 tipos de créditos de carbono, en Colombia hay uno que ha sonado mucho: el de los proyectos de reducción de emisiones debidas a la deforestación y degradación de los bosques (más conocidos como REDD+). De hecho, según la Asociación Colombiana de Actores del Mercado de Carbono (Asocarbono), de los $1,3 billones aproximados que ha generado la venta de certificados de carbono, más del 50 % fueron de proyectos REDD+. Colombia es el segundo país del mundo con más proyectos REDD+, después de Brasil.
Implementarlo no solo les ha permitido a las empresas reducir el pago del impuesto al carbono, sino también que las comunidades étnicas y campesinas que protegen el bosque pudieran recibir beneficios económicos a cambio. Como aseguró Francisco Ocampo, director de Asocarbono, “estos proyectos han entregado recursos que jamás habrían llegado a las comunidades y que les han permitido generar desarrollo y mejorar su calidad de vida”.
Sin embargo, reitera Sebastián Lema, alrededor de estos proyectos se han generado varias denuncias de vulneración de derechos humanos, fallas en la contabilidad o verificación, incumplimiento de salvaguardas y negociaciones desiguales con las comunidades no solo en Colombia, sino en el mundo. “Se generó un incentivo perverso, y es que toda la cadena de actores de esos proyectos (la comunidad dueña del territorio, los desarrolladores, los que verifican y validan el proyecto, los certificadores y los compradores) esperan que se genere la mayor cantidad de créditos de carbono posible. Y eso ha evidenciado varios vacíos que necesitan regulación”, explica.
Uno de los tropiezos más escuchados, y sobre el que la Corte Constitucional falló recientemente en un proyecto del Pirá-Paraná (Amazonas), es la ausencia de consulta o socialización efectiva con las comunidades dueñas o poseedoras de esos bosques. Reportes de prensa han denunciado casos en los que la llegada de los proyectos genera conflictos en el interior de las comunidades, los contratos son a 100 años o su desarrollo es desfavorable para las comunidades (que reciben una cantidad mínima de estos recursos).
“Tenemos iniciativas que han quebrado las gobernanzas indígenas y tradicionales, dividiendo a las comunidades; iniciativas que no aplicaron consulta previa, donde el contrato se firmó a espaldas de la comunidad; donde ha habido falta de transparencia en la información con las comunidades; donde hay conflictos de titularidad y tenencia de la tierra, y donde se han sobreestimado los resultados de la reducción de emisiones”, afirmó la ministra. “Aquí la crítica más grande es al Estado, a la necesidad de regulación y de acción. Y ese es el vacío que queremos llenar”.
De hecho, ante estas denuncias, el Plan Nacional de Desarrollo estableció que debían reglamentarse y mejorarse las salvaguardas sociales y ambientales (esos mecanismos que buscaban garantizar el respeto y la garantía de derechos de las comunidades) que, por varios años, no fueron considerados obligatorios para los proyectos. Según la ministra, “se está trabajando en un decreto marco que tiene como objetivo definir los principios y el funcionamiento de estos proyectos, pues actualmente no hay claridad de cómo se genera una u otra metodología de certificación y de cuál es el resultado ambiental de eso”.
Pero ya hay una directriz clara: “Los elementos del mercado de carbono que tienen que ver con cambio del uso del suelo, tierra y bosques deben ir a consulta previa como mecanismo obligatorio, como garantía de participación, porque estamos hablando de comunidades étnicas y pueblos indígenas”, advirtió. Según dijo a El Espectador, el decreto marco esperan tenerlo para consulta a finales de octubre. Y las otras resoluciones ya se están trabajando. La más delicada, insistió, es la de las comunidades y el uso del suelo, porque esa también tendrá que pasar por consulta previa. “Esperamos dejar, en este Gobierno, la regulación completa”, manifestó.
Diferentes actores del mercado, no obstante, aseguraron estar preocupados. “Teníamos una expectativa en entender la posición del Gobierno Nacional sobre los mercados de carbono”, aseguró Ocampo, de Asocarbono. “Pero tenemos que decir que lo que hemos escuchado nos deja seriamente preocupados. No negamos que haya habido inconvenientes o problemas, pero este es un mercado emergente y todos estamos en un proceso de aprendizaje. Apoyémonos en las lecciones aprendidas, experiencias y conocimientos para avanzar y mejorar los mercados, no retroceder”, insistió. Las comunidades, por su parte, pidieron al Ministerio tener en cuenta y revisar las buenas experiencias.
Lema destaca otro aspecto de la discusión: “Muchas de las prioridades que está impulsando el Gobierno tienen que ver con las comunidades. Pero este escenario de incertidumbre ante la falta de regulación del mercado voluntario y del sistema de salvaguardas también termina impactándolas, porque nadie quiere desarrollar proyectos ahorita si no sabe qué va a pasar”.
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