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La reforma rural integral
Entre las medidas que se crearon con el Acuerdo de Paz de La Habana, en 2016, está el Decreto 902 de 2017, el cual establece las medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral —contemplada en ese acuerdo— y específicamente el procedimiento para el acceso y la formalización del Fondo de Tierras. El Gobierno de Gustavo Petro había entregado, hasta octubre de 2024, 166.000 hectáreas, superando el mismo indicador reportado por la administración de Juan Manuel Santos (17.882 hectáreas) y la de Iván Duque (18.159 hectáreas). Sin embargo, al hacer el comparativo con los indicadores sobre entrega, propuestos en el PND (DNP, 2022), el panorama no es favorable, puesto que se esperaba la entrega de 3’000.000 de hectáreas en el cuatrienio de Petro.
Ahora bien, al analizar el cumplimiento de dichos indicadores se encuentra una discrepancia entre las metas trazadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Agencia Nacional de Tierras. Esta última en su plan de acción en 2024 habla de “avanzar en las metas de tres millones de hectáreas entregadas a través del Fondo de Tierras, siete millones de hectáreas formalizadas y continuar con el ordenamiento social del territorio que, a su vez, contribuye al catastro multipropósito”. Sin embargo, más adelante, en el objetivo estratégico institucional baja dicha meta a la mitad: “Entregar 1,5 millones de hectáreas a través del Fondo de Tierras a población rural sin tierra o con tierra insuficiente”. Esta discrepancia dificulta conocer a cabalidad cuál es el estado de las metas que se están cumpliendo (Agencia Nacional de Tierras, 2024, p. 2 y p.13). Como una forma de subsanar estos errores de información, el Ministerio de Agricultura creó un Contador Oficial de la Reforma Agraria (Minagricultura, 2023), el cual actualiza la gestión en materia de tierras cada mes.
Con corte de noviembre de 2024, se concluye que el Fondo de Tierras cuenta con 424.562 hectáreas, una cifra inferior a las 727.482 hectáreas entregadas por el Gobierno de Iván Duque (2018-2022), con lo que benefició a 24.627 familias. Sin embargo, en materia de tierras entregadas, tituladas o destinadas para la Reforma Agraria, el Gobierno de Gustavo Petro reporta un total de 1’463.008 hectáreas, que supera las 1’072.519 hectáreas formalizadas durante el período de Duque.
Además, en cuanto a adquisición de tierras, el Gobierno Petro ha comprado 48.000 hectáreas en su primer año, mientras que en todo el período de Duque solo se adquirieron 17.000 hectáreas. Esto refleja un cambio en la estrategia de acceso a tierras en el gobierno Petro, con un énfasis en la formalización masiva de propiedad rural y la entrega de tierras a campesinos y población reincorporada, lo que evidencia su compromiso con la Reforma Agraria.
Si bien las cifras son positivas —y mejores que las de los gobiernos anteriores—, aún son insuficientes para cumplir las metas propuestas en el Plan Nacional de Desarrollo. Además, considerando la situación financiera del país, se deben revisar y ajustar los compromisos presupuestales de cara a los recortes necesarios. El objetivo principal de formalizar y entregar tierras a los sujetos de la Reforma Agraria es justamente impulsar el cambio social, así que se debe realizar un seguimiento a futuro de la destinación y el aprovechamiento definitivo de las hectáreas entregadas.
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Gobernanza y administración efectiva de tierras
El catastro multipropósito es una herramienta fundamental para la administración, gestión y gobernanza de las tierras rurales, ya que permite conocer con exactitud la situación real de los predios. En Colombia, uno de los principales problemas en el recaudo tributario es la falta de información actualizada sobre los predios y sus propietarios. Las administraciones municipales y locales enfrentan dificultades para mantener un inventario completo y actualizado, debido a que la actualización catastral está directamente vinculada con la del impuesto predial, una medida impopular, pues suele traducirse en un aumento en el pago de impuestos.
Por ello, una de las metas del Gobierno es clasificar y registrar los predios para tener un panorama claro de su distribución y características, lo que constituye un pilar clave de la Reforma Agraria Integral. Según el Boletín 893 de la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría General de la Nación, 2024), el PND estableció la meta de implementar el catastro multipropósito en el 70 % del territorio nacional para 2026, abarcando 660 municipios y 80 millones de hectáreas.
Sin embargo, en agosto de 2024, el avance real es apenas del 14,7 %, lo que evidencia un retraso significativo del IGAC en el inicio y desarrollo de las operaciones, lo que impacta negativamente el recaudo futuro de los municipios. No obstante, el IGAC reporta que el 50,7 % del territorio colombiano ya tiene procesos de actualización catastral en curso, abarcando 57,8 millones de hectáreas, con cierres proyectados entre 2024 y 2025 —Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), 2024—.
Para que estos procesos sean exitosos no solo se requieren asignaciones presupuestales adecuadas, sino también una voluntad política que permita a los mandatarios municipales explicar la importancia de la actualización catastral y la necesidad de un sistema tributario más justo. Tener información detallada y actualizada facilita la toma de decisiones y la formulación de políticas acordes con las necesidades de las comunidades.
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Balance en cumplimiento de metas
El Plan Nacional de Desarrollo propuesto por el presidente Gustavo Petro tenía por objetivo responder a las demandas sociales históricas de la ciudadanía. En términos generales, el Gobierno refleja un esfuerzo por cumplir las promesas de campaña, pero las circunstancias económicas y políticas lo han obligado a hacer ajustes significativos. Las reformas propuestas en sectores como salud, energía y empleo han sido implementadas de manera parcial o gradual, mientras que otras como la Reforma Agraria y la tributaria han avanzado con mayor claridad.
Petro ha tenido que negociar con el Congreso y las élites económicas, lo que ha ralentizado algunos de los cambios prometidos, pero el Plan sigue siendo una base importante para evaluar la viabilidad de su agenda transformadora. En términos crudos, los tiempos para realizar los cambios estructurales previstos no son suficientes; así mismo, el panorama macroeconómico y la falta de experiencia de las cabezas del Gobierno han dificultado el cumplimiento de las metas propuestas.
El Gobierno del cambio ha tenido una alta rotación de funcionarios a cargo de las 19 carteras ministeriales; a 2025, se han nombrado 58 ministros y más de 60 viceministros, lo cual, en términos prácticos, dificulta la continuidad en los procesos, ya que, si bien existe una hoja de ruta general, cada funcionario tiene nuevas ideas en mente y en algunos casos se puede dar el efecto Penélope de la administración pública: “Concentrar los esfuerzos políticos en demoler la obra del anterior mandato y no en reformar y mejorar las instituciones y las políticas públicas” (Ramió, 2021).
Aunque se están cumpliendo algunas de las metas propuestas, no hay transparencia, accesibilidad ni coordinación en la información de las entidades para monitorear el cumplimiento actualizado de los objetivos trazados en el PND. La situación macroeconómica de la región y, en particular, del país ha obligado al Gobierno nacional a hacer una priorización más efectiva y focalizada de los recursos para asegurar el mayor grado de cumplimiento posible, lo que ha afectado de forma significativa el cronograma de cumplimiento.
* Se publica con autorización de Penguin Random House Grupo Editorial.
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