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Por estos días es muy probable que vea titulares sobre el Plan Nacional de Desarrollo o PND. Este documento será la “hoja de ruta” del gobierno para los próximos tres años y medio. Allí, como primer eje de transformación nacional, hay una propuesta de la campaña presidencial: el ordenamiento territorial alrededor del agua, un enfoque que Gustavo Petro ha querido materializar desde que fue alcalde de Bogotá entre 2012 y 2016. (Puede leer: Gobierno no tiene posición tomada frente a obras de la Armada en Gorgona: Minambiente)
En noviembre de 2015, a un mes de salir del Palacio de Liévano, Petro había señalado que el ordenamiento territorial se debía hacer “de cara a salvar la vida, a disminuir el riesgo (…) bajo el eje estructural del agua, no del mercado”. Días más tarde, la entonces secretaria distrital de Ambiente y ahora ministra de Ambiente, Susana Muhamad, agregó que “un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua será la herencia o semilla ambiental que deja la saliente administración”.
Ahora, ocho años después, intentarán aplicar en el país lo que no pudieron dejar en Bogotá. Pero, ¿qué significa, en términos concretos, que haya un ordenamiento alrededor del agua? ¿Qué tan fácil será llevarlo a cabo? (Le puede interesar: Al pensar en su transición energética, Colombia debería mirar a sus mares)
Una forma sencilla de entender qué es lo que busca el gobierno, parte de saber, a grandes rasgos, cómo está Colombia respecto a su ordenamiento territorial. Desde el punto de vista jurídico, el país tiene una ley (la 1454 de 2011) que, saltándonos muchos detalles, es la que define cuáles son los principios y procesos que se deben tener en cuenta para organizar el país. Esto es lo que permite determinar dónde hacer obras, qué lugares proteger o en cuáles permitir actividades económicas.
El problema, a los ojos del gobierno, es que el ordenamiento del territorio presenta varias fallas. Una de ellas, la expresó el presidente Petro el día en el que radicó el PND: “¿Cómo es posible que, aun repitiéndose las inundaciones en los mismos lugares, siga muriendo gente cuando lo que tenía que hacerse era reubicar la población?”. (También puede leer: Colombia firmó acuerdo para conservar el Corredor Marino del Pacífico Este Tropical)
Sandra Vilardy, había resumido hace unos meses a El Espectador la que parece ser la posición del actual gobierno, cuando el país atravesaba la última ola invernal: En Colombia lo que ha existido, dijo, es un “desordenamiento del territorio”, que no es otra cosa que la invasión de los espacios del agua.
Para Jorge Iván González, director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), otra de las razones que explican el problema es el desorden normativo alrededor de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), uno de los instrumentos más importantes con los que cuentan los municipios para ordenar su territorio.
Muestra de esto, explicó González, días después de la presentación del PND, es que “al menos “49 entidades tienen competencia en la expedición de determinantes en el territorio, sin jerarquías, procedimientos y escalas cartográficas estandarizadas. Así mismo, existen más de 73 instrumentos de planificación de diferentes sectores y niveles territoriales que no están coordinados y no logran convergencia espacial; y más de 57 normas (leyes, decretos y resoluciones) asociadas a la planificación territorial”. (Puede interesarle: Amazon donará $171 millones a proyecto para proteger el páramo de Chingaza)
Pero, de acuerdo con Tania Santos, investigadora del Instituto Ambiental de Estocolmo (SEI, por sus siglas en inglés), ya hay varios instrumentos en los que el agua es el eje articulador del territorio, como los Planes Estratégicos de Macrocuenca (PEM), los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas (POMCAS), así como Planes de Manejo Ambiental de Microcuencas.
Entonces, ¿qué es lo novedoso de lo que propone el gobierno? Para responder a esta pregunta, antes hay que explicar el primer gran cambio que busca este PND respecto al ordenamiento territorial. Con el artículo 21 del Plan, que a su vez modifica uno de la Ley 388 de 1997, pretende que los municipios y distritos tengan en cuenta algunos “determinantes ambientales” cuando estén elaborando sus planes de ordenamiento territorial.
Hasta este punto, todo sigue como se viene haciendo desde hace más de dos décadas. Sin embargo, explica Mauricio Madrigal, abogado y director de la Clínica Jurídica Medio Ambiente y Salud Pública (MASP) de la Universidad de los Andes, esos determinantes ahora tendrán niveles de “prevalencia”. De hecho, el artículo define cinco niveles: el de mayor prevalencia es el de los “determinantes relacionados con la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres y la gestión del cambio climático”. (Puede leer: Se desviará el 80 % de un tramo del río Cauca para mermar inundaciones en La Mojana)
Con la definición de estos niveles de prevalencia, cree Santos, este PND sí está dando un gran paso para resolver el desorden normativo que mencionaba González. Para lograrlo, destaca la investigadora, “este objetivo debe trascender la cartera ambiental para ir a otros lugares a tocar puertas y que todos hablemos el mismo idioma”. Es decir, que todas las entidades, ministerios y territorios implicados en la planificación logren, por fin, la articulación de las políticas y pongan al agua como eje articulador.
El rol de la información
En otro párrafo, el PND explica cuál información se requerirá para sacar adelante la articulación de su propuesta. Le ordena al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Vivienda y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), definir en un año, “el procedimiento para el desarrollo, actualización y disposición de la información documental, técnica, jurídica y geoespacial de las determinantes”.
David Zamora, ingeniero civil con más de una década de experiencia en gestión de los recursos hídricos e investigador del SEI, le encuentra todo el sentido a que la producción de información sea una de las prioridades de este nuevo enfoque. Tanto él, como Santos, reconocen que muchas autoridades en el país carecen de la información necesaria para tomar las decisiones adecuadas.
La importancia de contar con información de calidad, resalta Zamora, radica en poder responder a preguntas tan simples como si la calidad del agua que llega a una finca es apta para el consumo humano, hasta qué tipo de cultivos o actividades se deben priorizar en ciertas regiones del país. (Le puede interesar: Lograr acceso pleno al agua en Colombia tomaría 107 años: ¿qué hacer al respecto?)
Uno de los problemas que el país ha tenido hasta el momento con la información sobre el agua, agrega el ingeniero, tiene que ver con que las capacidades para monitorear el recurso hídrico son desiguales y no están bien distribuidas. Muestra de esto, dice, “es que la cuenca Magdalena – Cauca concentra el 70 % de la información que se tiene. Pero en términos de oferta hídrica, son mucho más importantes las cuencas de la Orinoquía, la Amazonia e, incluso, la del Pacífico”.
¿Y el PND resuelve este asunto? Según Zamora, esta es una pregunta difícil de responder. Si bien reconoce que la información es crucial, “no se sabe cómo lo van a hacer porque no es explícito en el documento”. Tanto para el ingeniero como para Santos, con la información disponible no es posible saber cuánto, de los más de $28 billones de pesos que el Plan Plurianual de Inversiones (PPI) le destina a este eje, van a ser destinados para este propósito. Además de tener claridad sobre este presupuesto, los investigadores del SEI también quisieran saber en qué regiones se van a concentrar esos esfuerzos. “¿Vamos a seguir ‘repotenciando’ la cuenca Magdalena – Cauca o vamos a mirar para otros sectores?”, se pregunta Zamora.
La participación de las comunidades
En uno de los Diálogos Regionales Vinculantes que se llevó a cabo en Ocaña, Norte de Santander, durante el segundo semestre de 2022, un joven señaló que “el ordenamiento territorial se realiza en discusiones institucionales que suelen ser poco vinculantes”. Esa situación, dijo, “produce descontento en las comunidades”.
Para dar respuesta a esta inquietud, el gobierno quiere crear los Consejos Territoriales del Agua, como consta en el artículo 22 del PND. La participación de las comunidades sería la tercera apuesta del gobierno para llevar a cabo su meta de ordenar el territorio alrededor del agua.
Aunque todavía no hay claridad sobre quiénes conformarían estos Consejos, ni cómo funcionarían o se articularían con las otras instancias que ya existen, el PND señala que se establecerían en 13 “ecoregiones”. Estas serían Amazonia (Guaviare, Caquetá, Putumayo); San Andrés y Providencia; La Mojana: Ciénaga Grande y Sierra Nevada de Santa Marta; Cartagena; Ciénagas de Zapatosa y Perijá (Cesar y Magdalena); Catatumbo; la altillanura (Vichada y Arauca); Páramos de Boyacá y Cundinamarca; Macizo colombiano (Cauca, Nariño, Huila, Tolima, Caquetá y Putumayo); Valle de Atriz (Nariño); los cuatro departamentos del Pacífico; y, por último, la Sabana de Bogotá.
En este punto, Santos reconoce que el país también cuenta con experiencia al respecto. Se refiere a los Consejos de Cuenca, de los cuales, complementa Madrigal de la Universidad de los Andes, “hay más de 100 en el país”. Estos son el principal espacio de participación para la formulación del instrumento de planificación hídrica más importante que tiene el país actualmente, que es el POMCA, dice el abogado.
A pesar de esta experiencia y de que “hay unos consejos más activos y otros no tanto”, Santos y Madrigal, advierten que, desde su creación, son instancias que presentan limitaciones para la participación efectiva de las comunidades. Ambos coinciden en que la mayoría de las veces son espacios que se reducen a informar las decisiones que se han tomado, pero no tienen en cuenta las observaciones de los integrantes de los Consejos. (Puede leer: ¿En qué se diferencia el plan de Petro del de Duque para salvar la Ciénaga Grande?)
Por eso, para Zamora, lo valioso con estos Consejos Territoriales del Agua es que se conviertan en instancias donde las comunidades tengan un rol importante en las decisiones. Pero las funciones de estos espacios aún no están claros en el Plan.
A pocos días de que el PND empiece a ser debatido en el Congreso de la República, Santos y Zamora del SEI le reconocen a este plan su ambición por ordenar a Colombia alrededor del agua y califican el articulado “como bastante completo”, en lo que se refiere a esta pretensión. Sin embargo, apuntan que si el plan es aprobado, lo complejo será materializar todas estas intenciones en la realidad.
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