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La descentralización es la transferencia de poder y recursos desde un gobierno central hacia gobiernos subnacionales o locales, con el fin de mejorar la eficiencia administrativa y promover una mayor participación ciudadana en la toma de decisiones. Esta transferencia de poder y recursos se da en por lo menos tres niveles: política, administrativa y fiscal. En Colombia el proceso de descentralización política comenzó con la elección popular de alcaldes en 1986. La Constitución de 1991 fortaleció el proceso de descentralización administrativa y fiscal a través de la transferencia de recursos y funciones a las entidades territoriales.
A pesar de lo anterior, la concentración de recursos y capacidades en las grandes ciudades y departamentos más desarrollados es persistente. Existen brechas significativas en el desarrollo económico, bienestar social y capacidades institucionales entre los territorios. En ese contexto, actualmente algunos políticos y gobernadores han promovido la idea de un referendo para dar mayor autonomía fiscal a las regiones, en aras de incrementar los ingresos de los departamentos considerando su participación en el recaudo tributario a nivel nacional.
La propuesta consiste en modificar el artículo 298 de la Constitución con el objetivo que los departamentos gestionen, administren y recauden los impuestos de renta a empresas y personas y al patrimonio, impuestos que en la actualidad le pertenecen y son gestionados por el gobierno central a través de la DIAN.
Este nuevo arreglo sustituye el actual esquema de transferencias gubernamentales, llamado Sistema General de Participaciones (SGP), a través del cual el gobierno nacional envía dinero a los gobiernos subnacionales para financiar gastos en salud, educación, agua potable y saneamiento básico en sus territorios. El año pasado, el SGP sumó $56 billones en transferencias a los territorios, de los cuales $18,2 billones se destinaron a los departamentos (el 32% del total de transferencias del SGP).
Aunque la propuesta parece sencilla en papel, en la práctica evidencia dificultades, así como un riesgo asociado a la sustitución de nuestra constitución política. Si bien estamos de acuerdo con la descentralización, este modelo de gobierno debe ser desarrollado en armonía con la estabilidad fiscal y social de nuestras entidades territoriales. Por ello, a continuación se explicarán algunos reparos a la propuesta.
En primer lugar, situar la responsabilidad fiscal en los departamentos representa un reto en términos de competencia tributaria. Los departamentos han mostrado dificultades en su capacidad para gestionar, administrar y recaudar sus propios tributos. Por ejemplo, mientras que en el periodo 2012 – 2022 los ingresos tributarios municipales pasaron de $20 a $34 billones, los departamentales evolucionaron a una velocidad menor, pasando de $8 a $10,7 billones.
Los departamentos pasarían de recaudar de $10,7 billones anuales a través del cobro de impuestos a la cerveza ($2,7 billones), registro y anotación ($1,8 billones), vehículos automotores ($1,4 billones), tabaco ($1,4 billones), licores ($1,1 billones), sobretasa a la gasolina ($0,6 billones) y otros impuestos ($1,8 billones), a ser responsables del recaudo y la gestión de $147 billones, teniendo en cuenta el recaudo de la DIAN de los impuestos a la renta y al patrimonio en el 2023.
En la práctica, si sumamos las transferencias a los municipios, con la propuesta del referendo, los entes territoriales pasarían a administrar alrededor del 67% de los ingresos corrientes del gobierno central (actualmente el SGP representa el 21% de los ingresos corrientes y el promedio desde la existencia del sistema se ubica en el 30%). Por un lado, esto dejaría desfinanciado el gasto del gobierno central debido a las fuertes restricciones presupuestarias que impone la regla fiscal, y por el otro, significa un reto operativo para las autoridades departamentales, pues salvo contadas excepciones, no están preparadas para un incremento en sus ingresos de esta magnitud.
Ahora bien, en nuestro criterio, no se puede equiparar la capacidad tributaria para administrar, gestionar y recaudar recursos propios de departamentos como Antioquia, Valle del Cauca o Cundinamarca frente a regiones del país en donde la capacidad tributaria es pobre, done la mayoría de los municipios y departamentos dependen excesivamente de las transferencias que se hacen desde el nivel central a través del SGP. En efecto, en los departamentos del Vichada, Amazonas y San Andrés el desempeño es tan crítico que los ingresos propios no son suficientes siquiera para cubrir los gastos de funcionamiento.
El Departamento Nacional de Planeación evalúa la gestión financiera de las entidades territoriales a la luz de la viabilidad fiscal, la capacidad de generación de recursos propios, el endeudamiento y los niveles de inversión. Con base en esta evaluación construyó el Índice de Desempeño Fiscal. En la medición del desempeño para la vigencia fiscal del 2022 solo 2 departamentos obtuvieron la calificación de “solventes”, 9 se clasificaron en el rango “vulnerable”, mientras que los 21 restantes se clasificaron en el rango de “riesgo” respecto al estado de sus finanzas públicas.
Entregar una autonomía fiscal completa a los departamentos, como se ha planteado hasta el momento, promovería una competencia tributaria entre regiones bajo condiciones totalmente disímiles. Esto, en lugar de cerrar brechas, aumentaría las existentes. En este caso, la mayoría de los ingresos por el impuesto a la renta y al patrimonio se recaudan en las seccionales Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla de la DIAN, de esta forma, la generación de recursos seguiría centralizada en pocos departamentos desde el principio.
Finalmente, la propuesta no es clara en cuanto a cuál sería el alcance de dicha gestión tributaria. ¿Esto implicaría que las Secretarías de Hacienda departamentales administren tributos nacionales? ¿O simplemente se trataría de la transferencia de recursos gestionados por el nivel central?
Un segundo reparo a la propuesta es de orden constitucional. Nuestra Carta Política reconoce los municipios como célula de la organización territorial. Así, la idea de referendo concentraría la capacidad fiscal en los departamentos como nuevos protagonistas de la descentralización. Desde nuestra perspectiva, esto podría suponer un riesgo frente a la sustitución de nuestra constitución y organización administrativa. Nuestra organización política y administrativa es centralista, y aunque es válido profundizar en la descentralización, consideramos que la propuesta podría escaparse de dicho marco.
Ahora, no todo es negativo en la propuesta. Es cierto que el modelo actual de descentralización en Colombia debe ser revisado, el actual esquema de distribución de recursos y competencias tiende a perpetuar las desigualdades entre regiones, beneficiando en mayor medida a las regiones más desarrolladas.
Desde la Red de Trabajo Fiscal celebramos que este asunto esté nuevamente en el centro del debate público. De hecho, la Misión de Descentralización recientemente publicó su informe en el que recomienda modificaciones a las transferencias de la nación, al sistema general de regalías, la ley de ordenamiento territorial, entre otros puntos centrales en esta discusión. Paralelamente también se tramita en el Congreso de la República una propuesta que busca duplicar el monto de transferencias a municipios y departamentos. La discusión está abierta.
Por nuestra parte, consideramos que cualquier ajuste al esquema actual debe considerar por lo menos lo siguiente: potenciar la capacidad de generar recursos propios a través de impuestos; modificar las reglas de ordenamiento territorial vigentes en función de las particularidades locales de cada territorio; establecer mecanismos de compensación que disminuyan la concentración de los recursos en las regiones más centrales; mejorar el desempeño de los gobiernos locales en términos gobierno, transparencia y participación ciudadana; una regla fiscal subnacional que vele por la sostenibilidad de las finanzas territoriales en el largo plazo.
* Profesores y miembros de la Red de Trabajo Fiscal
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