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En época de elecciones las pensiones entran al juego. Cada cuatro años, los candidatos hablan de los males del sistema y de cómo transformarlo. Lamentable, en los últimos gobiernos todo se quedó en promesas. Esta verdad, lejos de desanimar al elector, puede ser un aliciente para que los colombianos exijan claridad en las propuestas, un debate a la altura de los problemas y convertir la anhelada y vital reforma en una realidad.
En esta ocasión, las propuestas del candidato Gustavo Petro detonaron un debate que sacó a la luz todo tipo de argumentos, algunos sustentados y otros no. El país habló de pensiones, pero quizá no en los mejores términos. La palabra “expropiación” estuvo en boca de dirigentes políticos, gremiales y medios de comunicación. Y las pensiones se usaron como arma para atacar aquí y allá, dejando al público polarizado y confundido. O sea, más de lo mismo.
Lo cierto, lejos del debate político, es que solo una de cada cuatro personas mayores logra pensionarse en Colombia. ¿Qué pasa con los otros tres? Uno más recibe el programa Colombia Mayor ($80.000 al mes) y el resto no recibe nada. En otras palabras, tenemos un sistema pensional que no pensiona, además de una deuda histórica con la vejez en el país.
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A este gran problema se le suman otros más, como la inequidad, teniendo en cuenta que dos personas con el mismo historial de cotizaciones reciben dos pensiones distintas en el Régimen de Prima Media (RPM), administrado por Colpensiones, y en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), que está en manos de las administradoras de fondos de pensiones (AFP). La sostenibilidad y la regresividad —el 73,1 % de los subsidios en pensiones van al 40 % con más altos ingresos en el país, según Fedesarrollo— son otros factores que lastran el sistema.
Todos estos puntos y otros más han sido señalados por expertos y organizaciones. El diagnóstico ya está, pero la pregunta es cómo mejorar el sistema y cuál es la reforma pensional que el país necesita.
También hay que tener en cuenta que una reforma pensional debería ir de la mano de una laboral, pues hay elementos, como la informalidad, que se deben corregir en esa cancha. “Es clave que, si bien el sistema pensional depende de lo que pase en el laboral, el diseño sí tiene algunos componentes que podrían ayudar a mejorar la cobertura”, asegura Óscar Becerra, profesor de Economía de la Universidad de los Andes.
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Ahora bien, construir una reforma no es una tarea sencilla. En la mesa hay propuestas de todo tipo y también intereses que entran en juego. Esto sin contar que algunos de los cambios son sumamente impopulares o ponen en jaque a sectores poderosos. Conseguir el consenso, o la voluntad política, que se necesita para que la reforma vea la luz será una odisea, pero una muy necesaria.
Analizamos las propuestas de los cuatro candidatos que lideran las encuestas: Gustavo Petro, Federico Gutiérrez, Rodolfo Hernández y Sergio Fajardo.
Un balance general
Para Becerra, los candidatos tienen claro que el principal objetivo es ampliar la cobertura para llegar a personas en condición de vulnerabilidad que hoy están desprotegidas, de ahí que le apuestan a programas no contributivos. El problema es que los subsidios que proponen tienen implicaciones fiscales y no hay claridad respecto a cuál será la fuente de financiación. “Cada uno tiene características distintas, pero es importante que el monto y la cobertura, independientemente del candidato del que estemos hablando, sean responsables fiscalmente, porque lo que nos espera es una población colombiana envejeciendo más y más”.
Luis Carlos Reyes, director y cofundador del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, señala que uno de los problemas en todos los programas de gobierno es que “son cero explícitos en cuanto a gasto” y así es imposible evaluar las implicaciones de los subsidios. De hecho, hay una debilidad en quienes plantean un modelo de pilares y es que, si bien indican cuántos salarios se cotizarán en Colpensiones y cuántos en las AFP, nunca dicen cuánto recibirán los usuarios de cada pilar.
Teniendo esto en cuenta, David Cuervo, director de Bienestar Financiero y Patrimonial para Mercer Andina, Centroamérica y el Caribe, afirma que por ahora hay ideas sobre la mesa, pero no una propuesta de reforma pensional estructural. Para eso, los aspirantes a la presidencia deberían saber, como mínimo, qué beneficio ofrece cada pilar, cómo se va a financiar y quién administra los recursos. Una de las preguntas más importantes es si en Colpensiones la tasa de reemplazo se mantendría igual; en otras palabras, saber si las pensiones se seguirán calculando de la misma manera o no y cuál sería la pensión máxima.
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Además, parece que ninguna propuesta toca la regulación de las AFP. “Los candidatos no han mencionado nada respecto a qué tipo de reformas o cambios harían en las AFP y en los mercados financieros para generar una mejor pensión. El sistema no se arregla solo con subsidios”, dice Becerra. De la misma manera, Reyes manifiesta que es necesario plantear opciones para tener beneficios definidos en el RAIS —ya que actualmente la incertidumbre es mucha—; eliminar barreras de la regulación para que haya más competencia y así más incentivos para mejorar, entre otras cosas. Y pone sobre la mesa que señalar las debilidades del RAIS también es importante y necesario, pese a que “cada vez que alguien critica a las AFP dicen que esa persona está defendiendo a Colpensiones en su estado actual, y eso no es cierto”. Una cosa no tiene que ver con la otra. Además, le parece importante debatir qué tan necesario es un pilar obligatorio y si es posible contemplar la opción de usar el ahorro pensional para educación y vivienda, por ejemplo.
Otro asunto impopular es el aumento de la edad. Becerra recuerda que esa medida es crucial, por el aumento en la expectativa de vida y porque ayuda a mejorar la sostenibilidad financiera y el nivel de pensiones. Adicionalmente, llama la atención sobre la brecha de género en las pensiones, a la que solo se refieren Fajardo y Petro.
Gustavo Petro
Para Becerra, el sistema de pilares que propone el candidato del Pacto Histórico tiene varias zonas grises. “Los $500.000 mensuales representarían cerca de $18 billones al año y es una transferencia a la que nos comprometeríamos a futuro; eso quiere decir que, aproximadamente, estaríamos destinando más del 10,4 % del recaudo tributario a cubrir este programa”. De entrada, no hay claridad sobre cómo se va financiar y —agrega el profesor— “atar un subsidio no contributivo al salario mínimo es peligroso, porque este tiene fluctuaciones altas”.
En cuanto al pilar contributivo, Cuervo y Becerra afirman que, en la práctica, la propuesta de Petro acaba con las AFP, teniendo en cuenta que todos los colombianos que ganen hasta cuatro salarios mínimos cotizarían en Colpensiones obligatoriamente; es decir, el 96 % de la población. Sin contar con que no se abordan cambios para Colpensiones, lo que implica que la regresividad continuará.
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Otra opinión tiene Reyes. Para él, reducir el papel de las AFP es bueno, teniendo en cuenta que, aunque las comisiones no son costosas en comparación con otros países de la OCDE, podrían ser más bajas. Sacar a las administradoras de su zona de confort implica que se verían obligadas a volverse más atractivas para los clientes, ofrecer más opciones, diversificar el portafolio, etcétera. Aunque, evidentemente, el funcionamiento de Colpensiones también debería ser revisado.
Becerra concluye que si Colpensiones sigue funcionando igual y la propuesta de Petro se materializa, habría cómo financiar las pensiones hoy, pero en el largo plazo se necesitaría una nueva reforma, porque el sistema no sería sostenible, más aún teniendo en cuenta los cambios demográficos.
Federico Gutiérrez
Para el profesor de la Universidad de los Andes, es positivo que el candidato fije el monto del programa no contributivo en la línea de pobreza, “un criterio técnico” (según el programa de Gobierno, se fija en $330.000, pero con la última actualización del DANE se asume que sería de $354.031 mensuales). Otro aspecto que resalta es “la complementariedad en la devolución de las contribuciones con BEPS, de tal manera que el sistema se convierte en un instrumento para canalizar el ahorro de quienes no se lograron pensionar y les ofrece un ingreso de por vida. Así genera incentivos para que las personas contribuyan”.
Ahora bien, el planteamiento de bajar el tiempo de cotización para quienes ganan un salario mínimo, aunque permitiría que algunas personas se pensionen, de fondo no resuelve mucho. “El sistema actual es sostenible (aunque en las pensiones de Colpensiones son relativamente altas) por una razón perversa: muy pocas personas se pensionan. Reducir unas semanas no contribuirá de manera transformadora a que se pensionen los adultos mayores”.
Por ser una propuesta menos ambiciosa, es más fácil de cumplir, pero al mismo tiempo no cambia el panorama, especialmente en cuanto a la inequidad que implica la competencia entre regímenes. Como dijo Becerra, “las desigualdades existen, son marcadas y regresivas. Mientras las personas que no se logran pensionar terminan recibiendo una devolución de aportes más alta en las AFP que en Colpensiones; los que sí se pensionan reciben en Colpensiones una pensión significativamente más alta que en las AFP, una diferencia que se financia con gasto público e impuestos”. Y si bien habla de eliminar los subsidios a las pensiones altas, Gutiérrez no dice cómo ni cuándo lo haría.
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Rodolfo Hernández
Sus propuestas dejan más preguntas que respuestas. “Si plantea una renta básica de un salario mínimo para todos los que no alcanzaron una pensión, el costo fiscal sería del doble de la propuesta de Petro: más del 20 % del recaudo tributario en Colombia. Falta aclarar de dónde saldrán los recursos para financiar ese tipo de programas de manera permanente”, dice Becerra.
Aunque, según él, la devolución de contribuciones en BEPS con el subsidio del Estado es positiva, “no hay suficiente información para saber qué está pensando”, pues en el programa habla de llevar estos beneficios hasta medio salario mínimo, pero sin detallar si se complementaría con la renta básica, lo cual tendría implicaciones presupuestales adicionales. Y frente a la propuesta de reformar Colpensiones para permitirle la captación de ahorros, también hay muchas dudas: “Si se refiere al sistema en general, Colpensiones está desfinanciado y cualquier dinero que entra inmediatamente se gasta y no habría cómo invertir. Las reservas de Colpensiones se agotaron en 2004″.
En intervenciones públicas, ha hablado de eliminar los subsidios a las pensiones altas en el RPM, pero sin más detalles. Cuervo también sostiene que el candidato ha propuesto cambios con decretos que en realidad requieren reformas.
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Sergio Fajardo
Las debilidades del pilar solidario de Fajardo son similares a las del de Petro: no se sabe de dónde viene ese monto y si subirá con el mínimo. Públicamente, ha dicho que piensa financiarlo con una reforma tributaria ambiciosa, aunque faltan detalles. Respecto al pilar contributivo, el planteamiento, según los expertos, es más razonable que el del candidato del Pacto Histórico, pues los afiliados cotizarían en Colpensiones hasta dos salarios mínimos y de ahí en adelante en alguna de las AFP.
Para Cuervo, falta claridad respecto a qué beneficio obtendrán los afiliados de cada pilar y cuál sería la pensión máxima en Colpensiones; por eso, no lo ve viable y para explicarlo mejor pone un ejemplo: “Alguien que gana diez salarios mínimos cotizaría los dos primeros en Colpensiones y los ocho restantes en alguna de las AFP. No hay claridad sobre cómo se va a calcular la pensión. Tal como está hoy establecido el beneficio, recibiría de Colpensiones subsidios para esos dos salarios mínimos. ¿El Estado debería subsidiar a alguien que gana 10, 20 o 25 salarios mínimos? Lo ideal sería que los subsidios lleguen a quienes lo necesitan”.
Un punto a favor, según el profesor Becerra, es que Fajardo plantea mecanismos para que más personas que cumplen la edad y no llenan los requisitos puedan alcanzar una pensión. El candidato propone la compra de semanas para que se puedan pagar las cotizaciones faltantes; una pensión anticipada en la que se entregaría la mesada, pero se descontaría mensualmente de dicha pensión lo no cotizado; un incentivo para seguir cotizando en el que por cada cuatro semanas el Estado cotiza una; e incluso dar un número específico de semanas a las madres por cada hijo nacido.
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