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En las últimas tres décadas, Colombia ha avanzado en la construcción y modernización de su infraestructura vial mediante el modelo de Asociaciones Público-Privadas (APP). Este sistema, que permite la colaboración entre el Estado y el sector privado, ha sido fundamental para superar décadas de rezago en carreteras, según un reciente estudio de Fedesarrollo realizado para la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI).
A través de las APP, se han construido más de 2.900 kilómetros de nuevas vías en todo el país y el 70 % de ellas son de doble calzada. Estas obras han sido gestionadas por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), que también se encarga de la operación y el mantenimiento de más de 9.300 kilómetros de carreteras, sumando tanto las nuevas como las ya existentes.
“En 25 años hemos logrado superar un rezago de 100 años en materia de carreteras. Esto ha sido posible gracias a la financiación basada en peajes”, explicó Juan Martín Caicedo, presidente de la CCI. De no ser por este mecanismo, sostuvo, la financiación de estos proyectos habría recaído completamente en los impuestos, lo cual hubiera sido menos eficiente.
La inversión en infraestructura vial
Durante los últimos 12 años, el modelo de APP ha recibido inversiones por $70,05 billones en Capex (inversión a largo plazo) y $71,24 billones en OPEX (gastos operativos). De ese total, cerca de 80 % ha sido ejecutado, un avance en comparación con lo que se hubiera logrado únicamente con inversión pública.
En 2023, los concesionarios invirtieron $48,68 billones, más del doble del aporte estatal a las vigencias futuras ($20,72 billones). Este nivel de inversión refleja el apalancamiento que permite el capital privado en obras de gran envergadura. A finales del año pasado, ya se había pagado 40 % de lo ejecutado, una proporción que, según Germán Lleras Echeverry, presidente de Steer, sería difícil de lograr sin la participación privada.
“Resulta que los efectos de red, y la forma en que está formado el país, obliga a que muchos viajes pasen por determinados sitios”, concluyó el directivo.
El estudio de Fedesarrollo resalta que el modelo APP permite que el inversionista recupere su capital mediante el cobro de peajes, las vigencias futuras del Presupuesto General de la Nación (PGN) y otros mecanismos de pago por gestión de riesgos. Esta estructura ha hecho viable la construcción de infraestructura crítica sin generar una presión inmediata sobre el presupuesto nacional.
Cabe anotar que, bajo este método de financiación, el proyecto es un activo público que debe ser entregado en un plazo determinado.
El presidente de la CCI advirtió que obstaculizar el cobro de peajes pondría en riesgo la sostenibilidad de estas inversiones. El impacto social de las concesiones va más allá de la infraestructura: la activación de las vías, dice el gremio, genera empleo y desarrollo en las comunidades circundantes. Además, la posibilidad de ejecutar los pagos en montos más manejables a lo largo del tiempo, gracias a los peajes, evita sobrecargar las finanzas públicas, señaló el estudio.
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¿Puede reemplazarse el modelo de la APP?
Si bien el modelo APP ha sido exitoso, su continuidad depende de mantener la viabilidad financiera. Los peajes, aunque impopulares para algunos, son indispensables para que los inversionistas privados vean atractivo en estos proyectos.
Juan Benavides, investigador asociado de Fedesarrollo, señaló que el problema de reducir las APP es que “no se lograría la masa crítica de inversión” en poco tiempo, sino en periodos extensos. En cambio, con la APP se le retorna la inversión durante la operación, y en caso de que la termine en el plazo esperado y de manera exitosa, recibirá incentivos.
“Los peajes son inevitables”, afirmó el analista. El motivo principal, añadió, es que no hay suficiente presupuesto. Y en caso de que se busque reemplaza este modelo, habría un efecto multiplicador de déficit de infraestructura, mayores costos de transporte y menor productividad.
La infraestructura vial no es solo una cuestión de cantidad de kilómetros construidos, sino también de su impacto en la conectividad. Los proyectos de cuarta generación (4G), basados en el modelo APP, han contribuido a la integración de las regiones, facilitando el comercio y mejorando la accesibilidad de zonas remotas.
Esta propuesta coincide el objetivo del Plan Maestro de Transporte Intermodal del Gobierno, que espera desarrollar la interoperatividad de los diferentes modos de transporte para promover un crecimiento económico.
Según el estudio, el desafío ahora es completar una red vial básica que conecte de manera efectiva los principales centros urbanos con los puertos y pasos fronterizos. Esto no solo es una cuestión de crecimiento económico, sino también de garantizar la resiliencia ante desastres y mantener el desarrollo a largo plazo.
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¿Sí hay impacto social positivo con los peajes?
Según el gremio de la infraestructura, sí. En su informe, señala que el rol de los peajes como puntos de cobro para movilizarse en una vía, bajo el modelo de la Asociación Público-Privada, es uno de los principales motores de beneficios sociales en las comunidades aledañas.
El estudio sugiere que la instalación de estos peajes y la actividad económica derivada (empleos directos, inversiones en programas sociales y ambientales) son consecuencia directa del funcionamiento de estos puntos.
El caso de la Malla Vial del Meta es un ejemplo de esto, con los peajes de La Libertad, Ocoa e Iracá beneficiando a más de 68.000 personas a través de programas sociales y ambientales. A su vez, se han creado cerca de 3.929 empleos directos y se han plantado 27.900 árboles.
En la vía Villavicencio-Yopal, el peaje de Puente Amarillo ha tenido un impacto notable, con la creación de 26.108 empleos y una inversión ambiental que supera los $2.400 millones. Además, se han construido 58 pasos de fauna para proteger la biodiversidad local y se han compensado 867 hectáreas de terreno. La inversión en compensaciones ambientales y arqueológicas ha sido considerable, superando los $34.000 millones.
Por su parte, la vía Cartagena-Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad también muestran resultados positivos. El peaje de Papiros ha generado más de 9.600 empleos y se han invertido más de $11.300 millones en programas ambientales. Además, 691 hallazgos arqueológicos han sido protegidos, y se ha plantado un total de 58.647 árboles en la zona.
El futuro de las APP
Lejos de estar agotado, el modelo APP tiene aún mucho que ofrecer, según el informe de la CCI. Es fundamental no solo mantener este esquema, sino también expandirlo a otros sectores donde la participación privada pueda ayudar a financiar bienes públicos de calidad. Esto será clave para que Colombia continúe cerrando sus brechas de infraestructura y avance en su objetivo de convertirse en un líder regional en desarrollo vial.
“Lejos de debilitarse, el modelo APP debe mejorarse, consolidarse y extenderse a otros sectores”, concluye el informe, subrayando que este tipo de colaboración público-privada sigue siendo crucial para el crecimiento del país.
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