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Edwin Palma, ministro de Minas y Energía, anunció el mes pasado que la cartera radicará en el Congreso un proyecto de ley para modificar la conformación de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). Ya se conoció el primer borrador y, en realidad, los cambios que busca el Gobierno van mucho más allá; de hecho, el proyecto se llama “ley de tarifas”.
Una de las prioridades del presidente Gustavo Petro ha sido bajar los precios de la energía, especialmente en el Caribe, pero en el camino gremios y expertos han advertido que las decisiones deben ser técnicas para garantizar la confiabilidad del sistema a largo plazo.
Aunque el Gobierno había prometido asumir la deuda de la opción tarifaria de estratos 1, 2 y 3, un mecanismo que se aplicó en pandemia y en el llamado pacto tarifario para evitar incrementos bruscos en las tarifas y así poder distribuir los saldos en un mayor período para suavizar el golpe en el bolsillo, en el anteproyecto propone que los usuarios con mayor capacidad de pago (estratos 4, 5, 6 y no residenciales regulados) asuman los saldos pendientes. La CREG definiría los mecanismos para redistribuir la deuda.
El Gobierno también busca modificar la asignación de los subsidios que mes a mes reciben en las facturas los usuarios de estratos 1, 2 y 3. El borrador dice que el Ministerio de Minas y Energía expedirá la reglamentación para evaluar la continuidad del subsidio en los hogares que superen el consumo mensual promedio de los estratos no subsidiados. Además, cuando el consumo promedio del usuario supere el doble del consumo de subsistencia (que es la cantidad mínima que se requiere para cubrir las necesidades de un hogar y se usa para determinar los subsidios), se reasignará el estrato. Las medidas se implementarían hasta que se aplique el Registro Universal de Ingresos para la focalización de los subsidios de energía eléctrica.
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El Gobierno ha hablado en varias ocasiones sobre la necesidad de hacer modificaciones en dichos subsidios. Germán Ávila, ministro de Hacienda, dijo en la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2025, entre otras cosas, que estos son “regresivos”.
Entre otros cambios destacados, el borrador del proyecto incluye garantizar que el pago de los servicios de energía sean independientes de otros cobros (salvo para los municipios en los que se cobra aseo, saneamiento básico y alcantarillado) y establecer esquemas tarifarios diferenciales para reducir y estabilizar las tarifas que pagan los usuarios más pobres.
Respecto a la CREG, el borrador plantea modificaciones en la composición de la Comisión, sumando representantes de los usuarios, académicos y trabajadores, pero también bajando las exigencias para los expertos comisionados. Además, señala que el Gobierno podrá dar lineamientos para establecer tarifas diferenciales de electricidad que incentiven la inversión en industrias que requieran grandes cantidades de energía y que puedan contribuir a que el país acelere la transición energética.
Por ahora no está claro cuándo llegará la ley de tarifas al Legislativo, aunque Palma había dicho que se presentaría el 20 de julio. La socialización de la iniciativa arranca esta semana. Consultamos a expertos y representantes del sector, pero aseguraron que todavía están analizando el documento, aunque advirtieron que hay preocupación en varios puntos.
Petro versus la CREG
El presidente ha mostrado su intención de hacer cambios en los servicios públicos y en los requisitos para conformar la Comisión, que es un eje central del sector —como un Banco de la República para el sistema financiero, guardando las proporciones. En febrero de 2023 expidió un decreto que lo habilitaba para asumir las funciones de la CREG y de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) por tres meses, pero poco después el Consejo de Estado tumbó la medida.
Ese mismo año el Gobierno anunció que presentaría una reforma a los servicios públicos, incluso circuló en medios de comunicación un borrador (que también incluía cambios en la CREG), pero hasta la fecha en el Congreso solo hay un proyecto en trámite, y es de origen legislativo, promovido por congresistas como Efraín Cepeda (Partido Conservador) y Ana María Castañeda (Cambio Radical).
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En varias declaraciones públicas el presidente Petro ha dicho que como la ley exige que los comisionados tengan seis años de experiencia en cargos directivos del sector, llegan a la CREG a “servirles” a las empresas. Efectivamente, la ley establece el requisito de experiencia en cargos de responsabilidad, pero dice que puede ser en entidades públicas o privadas del sector energético nacional e internacional o que el experto puede haberse desempeñado como consultor o asesor.
Para algunos actores del sector, el desacuerdo del Gobierno con la Comisión se ve reflejado, principalmente, en la falta de designaciones. En este momento la CREG está conformada por Antonio Jiménez (director), Fanny Guerrero, William Abel Mercado y Orlando Velandia, comisionado encargado y presidente de la Agencia Nacional de Hidrocarburos. Faltan dos nombramientos. En julio del año pasado la foto de la entidad era todavía menos alentadora: estaba Jiménez, para ese momento recién nombrado, Velandia y cuatro puestos vacantes.
Una CREG incompleta
El origen de la crisis en los nombramientos está en el gobierno de Iván Duque. En sus últimos días como presidente, el exmandatario nombró a Andrés Barreto, entonces superintendente de Industria y Comercio; a Natasha Avendaño, entonces superintendente de Servicios Públicos y ahora gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y a Sara Vélez, quien había trabajado en el Ministerio de Minas y Energía, y fue asesora de la CREG.
El Consejo de Estado tumbó estos tres nombramientos. Según el alto tribunal, los exsuperintendentes Barreto y Avendaño no cumplieron el requisito de experiencia técnica en el área energética y Vélez estaba inhabilitada por haber sido miembro de la junta directiva de la Electrificadora del Meta menos de un año antes de su nombramiento en la CREG. También se sumó la renuncia de Luis Julián Zuluaga, quien salió de la Comisión en abril de 2023 en medio de rumores de posibles inhabilidades.
Además de las decisiones del Consejo de Estado y la renuncia de Zuluaga, salieron Jorge Valencia (febrero de 2023) y José Fernando Prada (septiembre de 2023) porque se les venció el período.
Estas son las razones por las que el gobierno Petro tuvo en sus manos la posibilidad y la responsabilidad de renovar la entidad. Además de Jiménez, Guerrero y Mercado (comisionados en propiedad), Petro nombró a Ómar Prías, pero la designación se cayó en el Consejo de Estado. Para completar el quórum, esta administración ha designado en diferentes momentos, al menos, a siete personas bajo la figura de encargo, incluyendo a Velandia.
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Los peros a los cambios en la CREG
El anteproyecto de la ley de tarifas propone pasar de seis expertos comisionados a cinco y baja la experiencia requerida a cinco años. El nuevo representante de la academia deberá tener cinco años de experiencia como docente y tener una investigación relacionada con servicios públicos o tres años de experiencia en asuntos energéticos o cuatro años de experiencia profesional relacionada con asuntos energéticos y títulos de pregrado y especialización en temas afines. El representante del sector sindical debe tener mínimo cinco años de experiencia en el sector y cinco años en la actividad sindical y el representante de los usuarios se elegiría por concurso público.
Para Ángela María Sarmiento, directora ejecutiva del Centro de Estudios de la Energía Renovable y el Agua (gremio de las pequeñas centrales hidroeléctricas) y excomisionada en encargo de la CREG en este Gobierno, el rol que el Ministerio de Minas y Energía quiere que los usuarios desempeñen en la Comisión ya existe, a través de la participación de la Superintendencia de Servicios Públicos, del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y del Ministerio de Hacienda.
Sarmiento considera que es importante contar con esas voces para que haya actores que evalúen cómo las medidas técnicas afectan a los usuarios. El problema, asegura, es que el rol de estas entidades no es activo, como debería ser. De todas formas, por el nivel técnico de las decisiones que se toman en el interior de la CREG, considera que no es viable tener un representante de los usuarios; en cambio, propone fortalecer la participación de la Superservicios y del DNP, principalmente.
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En esa misma línea cuestiona la necesidad de tener a un representante de los trabajadores, pues la Comisión no aborda temas laborales directamente. Agrega que si el objetivo es que haya una instancia de participación para que los trabajadores aporten conocimiento técnico, estos espacios ya existen, como en el Consejo Nacional de Operación, donde se establecen lineamientos técnicos y operativos.
Para Sandra Fonseca, directora de la Asociación Colombiana de Grandes Consumidores de Energía Industriales y Comerciales (Asoenergía) y excomisionada de la CREG, es importante que si se suman representantes de los usuarios y trabajadores, también se les exija la preparación académica y experiencia profesional y, sobre todo, que sean independientes, como debe ser todo el cuerpo colegiado. “La regulación tiene tres componentes necesarios y complementarios, el tema técnico, el tema económico y el tema legal; por tanto, es esencial que los comisionados tengan experiencia, preparación técnica sectorial y profundidad en el conocimiento de la ley”.
Camilo Manzur, director de Asocodis, quien también fue comisionado, dice que la CREG debe seguir siendo un órgano técnico e independiente, que genere confianza para que los inversionistas decidan poner su capital en el sector. Agrega que cualquier colombiano, usuario, trabajador y empresa puede hacer comentarios cuando las medidas se publican antes de ser expedidas y que decir que en Colombia no hay personas que cumplan con las condiciones para estar en la Comisión es una “ofensa” a los profesionales del país.
Varios expertos del sector, la mayoría excomisionados, dicen que aunque puede haber factores que dificultan cumplir los requisitos y otros que hacen el cargo el menos atractivo (como las inhabilidades para trabajar en ciertas empresas), existen muchas personas calificadas para estar en la CREG.
Consultamos al Ministerio de Minas y Energía sobre los nombramientos, pero al cierre de esta edición no hubo respuesta.
Fonseca agrega que más allá de las reformas, lo importante es que se definan mecanismos para asegurar el cumplimiento de las normas porque afirma que si se regulara de acuerdo a la ley existente, “las tarifas estarían actualizadas, acopladas en sus periodos tarifarios y con eficiencia económica, es decir, tendríamos ahora mismo precios razonables y un servicio de acuerdo con lo que la demanda ya está pagando”.
En cambio, la cartera de Minas y Energía sostiene que los cambios propuestos permitirían que en las decisiones regulatorias y tarifarias haya un balance entre las necesidades empresariales y de los usuarios. “También se requiere que la CREG haga seguimiento permanente y ajuste oportunamente las fórmulas tarifarias cuando se identifiquen oportunidades de aumentar la eficiencia económica y social de las mismas”, dijo la cartera.
El proyecto que radicará el Ministerio de Minas y Energía en el Congreso, además de los cuestionamientos del sector, tiene un camino cuesta arriba por la compleja relación entre el Ejecutivo y el Legislativo. En su último año, este Gobierno también prometió presentar una reforma tributaria con la que busca recaudar cerca de $19 billones para ajustar las cuentas del país.
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