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¿Cómo llegamos aquí?
El arreglo institucional que gobierna la política monetaria en Colombia hoy se origina en la Constitución de 1991. El cambio fundamental introducido en ese momento consistió en dar mayor independencia al Banco de la República —la institución a cargo de la emisión de la moneda y la política monetaria desde 1930—con respecto al resto de la política económica. Le otorgó como función principal velar por “el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”. Al mismo tiempo, se mantuvieron nexos con otras dimensiones de política económica a través de la presencia del ministro de Hacienda, del nombramiento de los miembros independientes del Banco por parte del Presidente de la República, y de un mandato para ejercer sus funciones “en coordinación con la política económica general”. Este cambio fue producto de un proceso democrático y consensual en el que participaron los partidos políticos, diversos movimientos sociales y los electores colombianos, representados a través del voto popular en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
El cambio que se introdujo con la Constitución de 1991 no fue caprichoso. Buscó limitar el uso de la política monetaria como motor permanente de dinamismo económico, aunque manteniendo puentes de coordinación con el resto de la política económica, por dos razones: 1) esta estrategia acaba convertida en inflación; 2) como corolario, acaba resultando inefectiva para conseguir el ansiado crecimiento económico. El ajuste institucional se dio luego de dos décadas en que los colombianos habían tenido que acostumbrarse a vivir con inflaciones mayores al 20 % anual.
En efecto, las presiones inflacionarias que se habían convertido en permanentes comenzaron a bajar a partir de 1991, y para los años 2000 la inflación se situó en niveles de un dígito. Después de 2010 tendió a estabilizarse en el rango-meta de 2-4 % anual. El gráfico 1 muestra que la inflación comenzó a caer al tiempo con el logro de la independencia del Banrep, y que su senda descendente continuó hasta estabilizarse en el rango-meta actual en la década de 2010. Posteriormente se observaron picos temporales; en particular, el pico entre 2021 y 2022 generó una brecha con respecto al rango de la meta, la cual aún no se ha logrado cerrar.
La mayor independencia también redujo las presiones sobre el Banco para intervenir en la tasa de cambio. Usar la política monetaria para definir la tasa de cambio dificulta utilizarla para llevar las tasas de interés a niveles que controlen la inflación. Por eso, el cambio de régimen cambiario hacia una flotación libre en los años 2000 le dio libertad al Banrep para poder enfocarse en el manejo de la tasa de interés y la inflación (gráfico 1). El tipo de cambio flotante también generó mayor estabilidad macroeconómica al reducir el efecto de los choques externos sobre la producción y desempleo del país.
La relación positiva entre un control inflacionario efectivo y la independencia del Banco Central no es exclusiva de Colombia. A nivel global, la inflación cayó de promedios de dos dígitos hasta mediados de la década de los ochenta a niveles inferiores al 5 % en los años 2000. Así lo muestra el gráfico 2-A, que mide la independencia del Banco Central de cada país con el índice CBIE, el cual es más alto cuanto más independiente es ese banco. En un momento dado del tiempo, la inflación es, en promedio, menor en los países con bancos centrales más independientes (gráfico 2- A y B). En ese contexto, Colombia es un país con un grado intermedio de independencia de la Banca Central, y también un nivel intermedio de inflación.
¿Qué tiene que ver la mayor influencia del gobierno en la política monetaria con la senda de la inflación?
En los años 70 y 80 muchos países del mundo experimentaron períodos de fuerte inflación, en algunos casos de hiperinflación. Por ejemplo, países como Argentina, Brasil o Perú presentaron tasas de inflación de cuatro dígitos a finales de los años Ochenta. Estos episodios coincidieron con políticas monetarias que buscaban dar un impulso permanente a la economía mediante la dinamización de la demanda o el financiamiento del gobierno a través de la emisión monetaria. Colombia no fue ajena a este tipo de aproximación en la política monetaria, actuando durante algunos periodos como banco de desarrollo mediante créditos al sector productivo.
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A pesar de que el activismo de la política monetaria durante la posguerra fue una práctica generalizada en el mundo, diversos estudios empezaron a mostrar los problemas de esa estrategia. Se hizo claro que, aunque una política monetaria laxa puede dinamizar la actividad económica en el corto plazo, intentar hacerlo de forma recurrente se traduce en mayor inflación, con efectos pequeños o nulos en el crecimiento de largo plazo. Estos estudios también mostraron que cuando las empresas y los hogares con negocios anticipan el aumento de la inflación, ajustan los precios que cobran al consumidor o las tarifas de su trabajo de forma preventiva, lo que acelera la inflación misma.
Las realidades electorales someten a los gobiernos a presiones particularmente fuertes para dinamizar la economía, mientras que para los electores es difícil distinguir la conexión entre la política económica y el nivel de precios. Una autoridad monetaria que depende del Ejecutivo no puede comprometerse a minimizar el uso recurrente de la política monetaria como herramienta para impulsar el crecimiento o el empleo. Se propusieron entonces cambios institucionales en la organización de la autoridad monetaria, con el fin de otorgarle la independencia necesaria que le permita resistir la tentación de empujar la actividad por razones electorales.
En consecuencia, muchos países se movieron hacia arreglos institucionales con mayor independencia de sus bancos centrales. Los estudios posteriores han mostrado que esa mayor independencia se tradujo en una menor inflación, sin efectos adversos sobre el crecimiento económico a largo plazo. En América Latina, específicamente, también se observa que la mayor independencia de los bancos centrales del Ejecutivo se ha traducido en una disminución sostenida de la inflación.
¿Cómo cambió la Constitución del 91 la forma de hacer política monetaria?
Desde una perspectiva histórica, la independencia del Banco de la República es el resultado de una trayectoria institucional de más de un siglo de avances, retrocesos y aprendizajes. El Banco ha operado bajo distintos marcos institucionales y formas de gobernanza desde su fundación en 1923, los cuales han estado asociados a distintos objetivos macroeconómicos y distintos resultados en materia de inflación.
Se distinguen tres grandes etapas: el modelo ortodoxo inicial (1923–1950), el período intervencionista (1951–1991) y la etapa de independencia desde 1991. Estos cambios institucionales reflejan transformaciones en el papel del banco central, desde la estabilidad del patrón oro hasta el control de la inflación.
A partir de 1923, la política monetaria del Banco estuvo en manos de una junta con representación de miembros del gobierno (tres de diez) y de la banca, inicialmente con un objetivo principal de estabilidad de precios (incluso por momentos amarrando la emisión monetaria a tener respaldo perfecto en reservas de oro). En ese período inicial, la inflación promedio fue cercana al 5 % anual.
El cambio posterior fue gradual, pero profundo: la junta del Banco fue incorporando paulatinamente representaciones de gobiernos locales o gremios productores. La junta directiva autorizó al Banco a efectuar operaciones cada vez más amplias con los diferentes actores de la economía nacional, como el Gobierno, los bancos e instituciones diversas tales como el Banco Central Hipotecario (BCH), la Caja Agraria, el Instituto de Fomento Industrial (IFI), la Federación Nacional de Cafeteros, la Caja Colombiana de Ahorros, la Siderúrgica de Paz del Río, entre otros. La inflación durante el período anterior a 1951 presentó una marcada volatilidad, con años por encima del 20 % y otros de deflación. Los cambios institucionales que otorgaron mayor influencia al Ejecutivo en la política monetaria y de crédito coincidieron con un período de inflación alta y volátil, como se observa en el gráfico 1.
La creciente tendencia a incorporar objetivos de fomento y dinamismo económico en la conducción de la política monetaria se formalizó y reforzó en 1951. Las reformas de ese año ampliaron el papel del Banco en la promoción del desarrollo económico, y su Junta Directiva reflejaba ese objetivo. Posteriormente, la creación de la Junta Monetaria en 1963 implicó un control público directo sobre la política monetaria. Durante este período, el Banco asumió funciones de financiamiento del sector público y de estabilización del ciclo económico, utilizando instrumentos como el crédito dirigido y los encajes.
A medida que la política monetaria fue absorbiendo funciones de financiamiento y de fomento, la inflación promedio subió al 9,3 % entre 1952 y 1963 y al 19,8 % entre 1964 y 1991. En este sentido, la reforma de 1991 restableció, bajo un arreglo institucional distinto, la convicción de que la política monetaria produce mejores resultados cuando no queda permanentemente subordinada a objetivos fiscales, crediticios o sectoriales.
Hasta el arreglo institucional adoptado a partir de la Constitución de 1991, Colombia tenía una política monetaria definida por el Ejecutivo que privilegiaba los objetivos de fomento de la actividad económica general y sectorial, facilitando, a través de la emisión y regulación monetaria, préstamos a empresas. Como lo predice la teoría, esto condujo a una inflación persistente de dos dígitos.
Con la nueva Constitución, el mandato privilegia el control de la inflación en coordinación con otras áreas de la política económica, encargadas de temas como el fomento y el desarrollo.
Las nuevas reglas de juego establecieron que las decisiones monetarias quedarían en manos de una junta de siete miembros: cinco independientes, el gerente y el ministro de Hacienda. Cada gobierno, a mitad de su mandato, elige a dos de los cinco miembros independientes, lo cual garantiza que los miembros de la Junta sean escogidos por una autoridad elegida democráticamente. Sin embargo, en el papel, los votos de esos miembros y los del ministro no forman una mayoría, lo cual aísla las decisiones de la junta de potenciales intereses políticos de corto plazo del Ejecutivo.
La voz del Ejecutivo en la junta es el ministro de Hacienda, a través de quien hay coordinación, intercambio de información, ideas y preocupaciones con el gobierno de turno.
En la práctica, la posibilidad de tener una mayoría de miembros independientes escogida por un solo gobierno se ha hecho realidad debido a retiros extemporáneos, cuyos reemplazos los debe nombrar el mismo gobierno. Sin ir más lejos, el gobierno actual ha elegido a tres de los cinco miembros independientes por esa razón.
A pesar de eso, el arreglo ha funcionado en buena parte porque los miembros elegidos por los gobiernos pueden compartir sus preferencias políticas, pero no son —o no deberían ser— representantes del gobierno en la Junta, sino, como su nombre lo indica, miembros independientes.
La autonomía del Banco no depende únicamente del texto constitucional ni del diseño formal de la junta. La reelección presidencial introducida en 2006 potencialmente redujo esa autonomía, al abrir la posibilidad de que un mismo gobierno nombre a la mayoría de los miembros independientes. Este riesgo no se traduce automáticamente en una captura política si se preserva la transparencia en las decisiones, una deliberación real al interior de la junta y la imposibilidad de que el gobierno despida a los miembros nombrados por él.
La independencia del Banco no significa ausencia de debate ni distancia absoluta frente al gobierno, sino la existencia de un marco institucional en el que los desacuerdos pueden tramitarse sin que los dominen el calendario electoral, las urgencias fiscales o la tentación de usar la emisión como atajo de corto plazo.
Disenso y balance entre los objetivos
Las controversias son frecuentes en la conducción de la política monetaria. Como el mandato del Banco de la República no se circunscribe únicamente a velar por una inflación baja y estable, sino que incorpora la coordinación con el resto de la política económica, con frecuencia sus otros objetivos pueden ir en contravía de la estabilidad de precios.
Durante el siglo XXI, en casi la mitad de las reuniones del Banco de la República, la decisión relativa a la política monetaria no ha sido acogida de manera unánime por sus siete miembros: en casi la mitad de las reuniones hay disenso entre ellos.
Esto señala una sana discrepancia sobre la lectura de la coyuntura económica, los efectos que tendrá la política escogida y la ponderación entre los diferentes objetivos del Banco. Este último punto es muy importante: es perfectamente válido valorar de manera distinta los costos y los beneficios que puede tener una decisión de la Junta. La independencia del Banco hace que esas discusiones se puedan dar en un marco que no responde a prisas electorales, afugias fiscales ni a cálculos que solo ponderen los efectos de corto plazo.
Con ese arreglo, la sociedad logra que sus preferencias sociales se reflejen en la composición de la Junta del Banco y que haya coordinación con el resto de la política económica gracias a la voz y el voto del Ministro de Hacienda, pero sin que los afanes de los gobiernos que van nombrando sus miembros terminen en equilibrios de inflación alta.
Regresar a arreglos institucionales en los que el Banco está al servicio de financiar a sectores económicos escogidos por el gobierno o al propio gobierno, o romper las barreras que le permiten a la Junta tomar decisiones sin mirar el calendario electoral, sería un retroceso. Colombia ya probó esas aguas y, como lo predice la literatura, no salió bien.
* Andrés Álvarez, Marcela Eslava, Manuel Fernández, Marc Hofstetter, Fernando Jaramillo, David Pérez-Reyna, Fabio Sánchez, Mateo Uribe-Castro, Hernando Zuleta.
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