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Recuperar la navegabilidad del principal afluente del país era la apuesta en infraestructura más ambiciosa del gobierno de Iván Duque. En estos casi cuatro años, la estructuración de la asociación público privada (APP) del río Magdalena estuvo constantemente en boca del Ministerio de Transporte, en cabeza de Ángela María Orozco, por su complejidad e implicaciones en términos de intermodalismo y desarrollo, pero también por ser un reto que esta administración quería conquistar tras el fracaso del primer intento en el gobierno Santos.
A pesar de los anuncios e intenciones, el macroproyecto para habilitar la navegabilidad del Magdalena a gran escala sigue en veremos. Y para entender cómo llegamos hasta acá, hay que desandar un poco el camino.
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Navelena, Odebrecht y el primer hundimiento
La primera licitación se abrió en 2014 y ese mismo año se le adjudicó a Navelena, la única sociedad que continuó en el proceso. El desenlace es conocido: el proyecto no logró cierre financiero tras los escándalos de corrupción de Odebrecht, que hacía parte del concesionario, y en 2017 se liquidó el contrato. El gobierno Duque recibió un proyecto listo para adjudicar, pero el Ministerio de Transporte consideró que tenía problemas estructurales y, tras recibir el concepto de la Financiera de Desarrollo Nacional, decidió empezar prácticamente de cero.
En 2019, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) suscribió un convenio con Cormagdalena para la estructuración técnica del proyecto. En ese punto le entregó un estudio ambiental del Instituto Alexander von Humboldt y uno técnico de la Universidad del Norte. Además, y este es un dato que el Gobierno recuerda constantemente, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) brindó acompañamiento. De ahí en adelante vinieron más estudios, más respaldo, apoyo de firmas internacionales reconocidas y cambios técnicos, financieros y jurídicos.
Finalmente, el 24 de diciembre de 2021 se publicaron los pliegos definitivos para recuperar la navegabilidad en 686 kilómetros, entre Bocas de Ceniza (Barranquilla) y Barrancabermeja (Santander), con una inversión de $1,53 billones. Años de trabajo dejaron un proyecto con 18 unidades funcionales, obras en su mayoría de infraestructura hidráulica y actividades de dragado; el elegido tendría en sus manos la construcción, operación y el mantenimiento.
La ANI le dijo a este diario que después de la publicación respondió casi 500 preguntas y publicó ocho adendas para aclarar las condiciones contractuales. Con ese largo proceso en mente, sorprende más lo que vino luego: el pasado 16 de junio la licitación resultó desierta, pues ninguna empresa presentó ofertas para una concesión que se estimaba duraría más de quince años. La noticia le cayó como un baldado de agua fría al Gobierno, pero también a los gremios, especialmente en Barranquilla.
Y la pregunta que quedó en firme fue: ¿por qué nadie se le midió a un proyecto tan respaldado?
La APP del Magdalena que no fue
Que los pliegos definitivos se publicaran apenas en diciembre no cayó bien entre los gremios, menos que la fecha límite de recepción de ofertas se aplazara en dos ocasiones y al final se fijara para la misma semana de la segunda vuelta presidencial. Lucas Ariza, director ejecutivo de Asoportuaria, asegura que ante las alertas del sector, el Gobierno siempre se mantuvo “bastante optimista”, pero al calendario, que ya parecía apretado, se le sumaron cuestionamientos. “En las observaciones en los pliegos, los dragadores, principalmente, señalaban que el proyecto tenía un alcance muy amplio, muchos riesgos y el presupuesto no era suficiente”.
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Para Efraín Cepeda, presidente ejecutivo del Comité Intergremial de Atlántico, aunque el Gobierno esperaba “un número significativo de proponentes”, las señales del mercado mostraban que la licitación podría naufragar. Según los dirigentes gremiales, no solo se están dejando de crear más de 12.000 empleos, sino que también se está perdiendo la oportunidad de que el país sea más competitivo. Cepeda asegura que el Magdalena se puede convertir en “el eje del desarrollo del transporte intermodal”, con un sistema que reduzca los costos en la movilización de carga. Incluso, cita cifras de 2013 que indican que los costos se reducirían en 16 %.
Si bien el sector enumera una larga lista de beneficios económicos para Barranquilla, la región y el país, en espacios internacionales, el Gobierno dijo una y otra vez que además del impacto en los costos de la cadena logística, el aumento en la capacidad y las implicaciones para el comercio exterior, el proyecto tendría impacto ambiental. Según sus estimaciones, el transporte de carga por río se traduce en una reducción de emisiones del 62 % por tonelada transportada. Proyecciones que, por ahora, se quedaron en eso.
La lectura de José Ignacio Nieto, profesor del Centro de Estudios de Vías y Transporte de la Escuela Colombiana de Ingeniería Julio Garavito, es que el Gobierno no fue capaz de conquistar a los inversionistas. De los comentarios de los interesados en el pliego de condiciones se deduce que el proyecto no era lo suficientemente rentable como para asumir el alto “riesgo técnico”.
Ricardo Rodríguez, director regional de infraestructura de Conconcreto, le dijo a El Espectador que la empresa, “en conjunto con otras compañías, evaluó la posibilidad de participar en este proceso; sin embargo, se descartó debido a que la compensación prevista por la ANI resultó insuficiente para el alcance de las intervenciones y el mantenimiento del canal navegable, además de otras obligaciones del contrato”. Y agregó que no hubo participación porque la entidad no aplicó las modificaciones sugeridas por los interesados.
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Recuperar la navegabilidad del Magdalena, como lo indica Nieto, es parte de la hoja de ruta de los próximos años, está en el plan maestro de transporte intermodal y es una prioridad, pero también implica un desafío para un país que por décadas se enfocó en el transporte por carretera. “Es una caída en la solidez institucional que se venía recuperando. Quiere decir que la ANI no estuvo en capacidad de hacer una adecuación contractual que fuera lo suficientemente atractiva para el inversionista”.
La agencia, por su parte, asegura que aplicó “un riguroso procedimiento cumpliendo con las mejores prácticas nacionales e internacionales”, que el proyecto tuvo cambios significativos y que se realizaron múltiples reuniones “de carácter técnico, legal y financiero, a solicitud de los posibles interesados, con el fin de aclarar las dudas”. En su momento, la entidad sostuvo que la crisis de la economía mundial, especialmente la volatilidad de los precios de los combustibles que asumiría el concesionario, pesó en el resultado, así como el aumento en la percepción de riesgo por parte de las aseguradoras.
La Cámara Colombiana de Infraestructura, gremio que podría agregar luces de por qué nadie quiso presentarse a la licitación de uno de los proyectos más importantes de los últimos años, decidió no pronunciarse, al menos hasta el cierre de esta edición. Tampoco hubo respuesta de la Sociedad Colombiana de Ingenieros.
¿Navegabilidad para quién?
El río como vehículo para ser más competitivos económicamente es una forma de entender el asunto, pero, sin duda, no es la única. Para Libia Arciniegas, representante de la Federación de Pescadores Artesanales y Ambientalistas de Cesar, “es el cordón umbilical que une a todos los municipios que atraviesa, pero también la gran empresa que les genera seguridad alimentaria a los municipios anfibios que están a la orilla del río”. Basada en los 48 años que ha vivido al lado del río, se oponía al proyecto, pues, desde su experiencia, esta y otras iniciativas “están acabando la navegabilidad”.
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El temor de Arciniegas era que la APP secara las ciénagas. Además, dice que “con las comunidades pesqueras no han hablado” y recuerda una sola reunión en Barrancabermeja a la que invitaron a unos cuantos. Óscar Sampayo, miembro de CRY-GEAM (Corporación Regional Yariguíes Grupo de Estudios Sociales, Extractivos y Ambientales del Magdalena Medio), sostiene que además de las consecuencias ambientales, las comunidades ribereñas no están de acuerdo con el proyecto porque no ha habido una participación efectiva. “Hubo momentos de socialización, pero no convocatorias amplias para que los interesados pudieran intervenir. Una socialización no es un proceso de participación”. De ahí que muchos de estos actores no han logrado entender la dimensión real del proyecto.
David Cruz, investigador del área de financiamiento y derechos socioambientales de la Asociación Ambiente y Sociedad, pone sobre la mesa dos preguntas fundamentales: ¿navegabilidad para quién e infraestructura para quién? Si bien reconoce la apuesta ambiental que sustenta el Gobierno, considera que el proyecto generaba conflictos socioambientales por el impacto en las comunidades. En esa misma línea, dice que hay muchos cuestionamientos sin respuesta; por ejemplo, si este proyecto tuvo en cuenta las recomendaciones ambientales hechas al que se licitó en 2014, cómo se incorporaron los estudios del Instituto Humboldt y hasta qué punto el acompañamiento del BID se tradujo en un proyecto con buenas prácticas sociales y ambientales.
La organización ha cuestionado la figura de las APP llamando la atención sobre problemas en términos de transparencia y acceso a la información. Hoy, Cruz dice que, pese a todos los estudios y respaldos, no hay claridad en temas ambientales y sociales. De las preguntas que suscitó el primer proyecto surgió el libro “¿Para dónde va el río Magdalena? Riesgos sociales, ambientales y económicos del proyecto de navegabilidad”. Quien lo editó, Manuel Rodríguez, exministro de Ambiente, afirma que esos cuestionamientos no fueron respondidos nunca. Si bien el proyecto no se licitó, el debate sobre el impacto de intervenir el río sigue.
Sobre la participación, Cormagdalena asegura que junto al Instituto Alexander von Humboldt se dieron espacios de trabajo con las comunidades de pescadores artesanales de la cuenca alta, media y baja del Magdalena para identificar los posibles conflictos y las necesidades de información. “Se proyectaron entonces unos lineamientos de gestión territorial enfocados en gobernanza e investigación, para que las comunidades ribereñas conocieran de primera mano las dinámicas bióticas y sociales que se darían en el marco del proyecto de navegabilidad”.
La ANI y Cormagdalena sustentaron que no era de su competencia la pregunta sobre qué recomendaciones ambientales, puntualmente, tenía en cuenta el proyecto.
Para Cruz, en la APP el río se ve como si fuera una carretera, sin contemplar todas las interrelaciones ambientales, sociales, económicas y ecológicas. El profesor Germán Vargas, experto en geología y geomorfología de ríos tropicales, lleva más de 25 años estudiando el Magdalena y en palabras sencillas explica que “el río debe poder moverse en su cauce mayor para oxigenarse, distribuir sus sedimentos y amortiguar sus aguas”. Desde su perspectiva, si bien este tipo de iniciativas se puede hacer, su desarrollo podría afectar el sistema natural, las dinámicas del río, su flora y su fauna. Y reflexiona que un proyecto de este tipo debería tener en la base que “el sistema natural no se acomoda a las necesidades del ser humano, sino que el ser humano debe acomodarse al sistema natural”.
¿Qué sigue?
Tras la caída de la licitación, el presidente Iván Duque ordenó hacer las gestiones para la reestructuración bajo otras modalidadesy que así los recursos “sean destinados para la contratación de obras prioritarias en el canal de acceso al puerto de Barranquilla”. Para ello, afirmó que se debe redefinir el proyecto a través de un Conpes de declaración de importancia estratégica y adelantar las gestiones presupuestales para la reestructuración de las vigencias futuras que se utilizarían en la APP del Magdalena.
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El anuncio incluye las obras de infraestructura para restablecer la funcionalidad del canal de acceso al puerto de Barranquilla, la compra de una draga y la contratación de la primera fase del puerto de aguas profundas. Aunque los gremios celebraron la iniciativa, temen que el tiempo no alcance. “Indica que se puede tener la esencia del proyecto, que es lograr estabilidad y sostenibilidad de la zona portuaria de Barranquilla, incluso en menos tiempo, pero estamos a menos de 40 días del cambio de Gobierno”, asegura Ariza.
A su turno, Cepeda afirma que no hay certeza de que se pueda formular y aprobar el Conpes respectivo y los demás trámites que son necesarios. Mientras tanto, las organizaciones sociales y ambientales aseguran que no hay claridad sobre qué sigue, cómo se va a hacer y cuáles serán las implicaciones. De ahí que solicitan más y mejor participación.
Del anuncio del presidente quedan más preguntas que respuestas. A la larga, pese al camino que recorrió el Gobierno para lograr la APP y a todos los respaldos que tuvo, lo cierto es que no llegó a buen puerto. Sobre la mesa siguen los reclamos de las comunidades, las exigencias de los gremios, los cuestionamientos por lo que no fue y la frustración de cuatro años de trabajo que dejaron, al final, una licitación desierta.
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