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En el Senado de Estados Unidos se abre paso un proyecto de ley, con apoyo bipartidista, conocido como el “Clean FTZ (Free Trade Zones) Act”, que fue presentado en abril pasado por el senador republicano Bill Cassidy, junto con el demócrata Sheldon Whitehouse. Luego de ser leído dos veces en su presentación en el Congreso, el texto propuesto pasó al Comité de Finanzas del Senado, en donde ambos senadores tienen asiento.
El proyecto le permitiría a Estados Unidos imponer sanciones como el congelamiento de activos en ese territorio, restricciones e incluso revocatorias de visados para las personas de otros países que participen o faciliten el comercio ilícito, contrabando, lavado de activos y delitos similares mediante el uso de zonas aduaneras especiales fuera de EE.UU.
El documento conocido por El Espectador establece una clasificación de países en cuatro grupos, según su cumplimiento de los estándares internacionales en materia de prevención del comercio ilícito y similares. Desde los Estados que sí cumplen con el estándar, hasta los que no. Y en la mitad hay diversos grados de cooperación.
¿Por qué es importante este proyecto de ley para Colombia? Porque, a pesar del rol de las zonas francas del país en el comercio exterior, así como su contribución a la economía, algunas de estas son usadas rutinariamente para operaciones de contrabando ilegal, entre otras prácticas.
Como reconoció la DIAN en respuesta a un derecho de petición enviado por este diario, desde 2022 hasta hoy se han impuesto 197 sanciones por infracciones cometidas dentro de zonas francas. En 2025 se han realizado 30 aprehensiones avaluadas en más de $1.600 millones. El año pasado se hicieron 39 aprehensiones por más de $11.400 millones y en 2023 el valor de la mercancía aprehendida superó los $21.000 millones.
Entre los bienes decomisados en zonas francas, la DIAN ha encontrado que las más frecuentes son fundas para iPhone, varitas de incienso, perfumes de marcas lujosas, juguetes, textiles, todo tipo de electrodomésticos y calzado, cigarrillos, y hasta barras de casi tres kilos de oro puro.
Según el proyecto, el Gobierno estadounidense realizaría revisiones anuales para determinar qué países están cumpliendo y categorizarlos en los grupos mencionados. Incluso, se crearía una línea telefónica para recibir denuncias sobre comercio ilegal ocurriendo dentro de zonas francas.
Las sanciones para los nacionales de países que no cumplen con los estándares —entre los que estaría Colombia— se extenderían a las personas que “hayan organizado, arreglado, financiado, conducido, participado o facilitado el comercio internacional ilícito” a través de zonas aduaneras especiales ubicadas fuera del país norteamericano.
Sobre las personas posiblemente sujetas a sanciones, el proyecto especifica que se dirigirán a cualquiera que haya organizado, planificado, financiado, llevado a cabo o participado en el comercio ilícito internacional dentro de una zona ubicada en un país clasificado en los grupos problemáticos. También contra quienes hayan actuado como agentes o en nombre de otra persona extranjera para facilitar una acción que conduzca al comercio ilícito internacional que ocurra en dichas zonas.
Las medidas se extenderían también a quienes hayan asistido materialmente, patrocinado o proporcionado apoyo financiero, material o tecnológico, o bienes o servicios en apoyo del comercio ilícito internacional que ocurra en zonas francas. Por último, también recibirían sanciones quienes hayan llevado a cabo o facilitado actos de corrupción o lavado de dinero en dichas zonas.
El panorama en Colombia
El pasado 9 de mayo, la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena llevó a cabo visitas de control a usuarios ubicados en las zonas francas de esa jurisdicción. Cuando se revisó un contenedor que debía contener cajetillas de cigarrillos, lo que se encontró fue esqueletos de madera, cartón y sacos de arena, que simulaban la forma y dimensiones de las cajetillas, “haciendo imperceptible la existencia del faltante; ausencia que solo fue detectada con la apertura de la totalidad de las cajas durante el operativo”, explicó la DIAN en un comunicado.
Esta es una jugada típica del contrabando técnico que utiliza las zonas francas para su ingreso al país. Los contrabandistas llenan los documentos señalando que los contenedores tienen mercancía que está en tránsito aduanero y que será reexportada a otros países, cuando en realidad los cigarrillos ya van camino a los principales centros de consumo en el interior del país.
En Colombia hay 120 de estas zonas francas, entre permanentes y especiales, que aportaron 2,6 % del PIB en 2023 y alcanzaron una balanza comercial superavitaria de US$1.367 millones, de acuerdo con las cifras más recientes de la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex).
Pero más allá de su papel en el comercio internacional, algunas zonas francas son puntos estratégicos para las cadenas de suministro irregulares, aunque no todas en la misma medida ni para todas las cadenas.
Por ejemplo, algunas de las que están ubicadas en Cartagena son fundamentales en el ingreso al país de cigarrillos de contrabando, pero no tienen mucha importancia en la exportación de oro de origen ilícito. Para esa industria, los puntos clave son las ubicadas en cercanías de Medellín y Cali. Y a pesar de que a estas ciudades también llega el cigarrillo de contrabando, no lo hace a través de sus zonas francas.
En el comunicado publicado luego del operativo en Cartagena se lee que “fueron los funcionarios de la DIAN quiénes evidenciaron el faltante de la mercancía y que dichos productos no se encontraban bajo custodia de la autoridad aduanera, pues es el operador de zona franca quién tiene la obligación de autorizar todo ingreso y salida de bienes de manera temporal o definitiva de sus instalaciones”.
Según explicó esa autoridad, los usuarios operadores son quienes tienen la responsabilidad de calificar a otros usuarios presentes en las zonas francas para permitirles su presencia allí y los beneficios tributarios que eso conlleva.
Pero son esos mismos usuarios operadores los que deben certificar que al interior de su zona franca todo está en regla. Para esto, explicó la DIAN, cada uno de estos actores debe contratar una auditoría independiente y presentar un informe anual.
Aunque este diario solicitó acceso a dichos informes, la DIAN se negó a entregarlos alegando una posible violación al derecho a la intimidad. Para asegurar el derecho de acceso a información pública, El Espectador radicó una tutela que está siendo estudiada en los tribunales.
A pesar de que los usuarios operadores son quienes deben autorizar el ingreso y salida de mercancías de las zonas francas, la entidad que tiene la capacidad de abrir investigaciones, ordenar pruebas, resolver actuaciones administrativas e imponer sanciones es la DIAN. Incluso, la decisión sobre a quién se le entrega la operación de una zona franca es discrecional del Ministerio de Comercio.
Una nueva “Lista Clinton”
En conversación con El Espectador, el director de la organización Integridad Financiera Global (Global Financial Integrity – GFI) Tom Cardamone, explicó que el proyecto “Clean FTZ Act” tiene muy buenas probabilidades de convertirse en ley este mismo año. No solamente por el apoyo bipartidista que se refleja en las firmas de congresistas de ambos partidos, sino porque lo consideran un asunto que compromete la seguridad nacional de Estados Unidos.
“Los miembros del Congreso entienden que hay mucho fentanilo, cocaína y muchos otros productos ilegales que están entrando al país. Y entienden que las zonas aduaneras especiales juegan un rol fundamental en facilitar todos estos negocios”, explicó Cardamone. “Por eso –continuó– creo que tiene altas probabilidades de convertirse en ley”.
“Aquí en Estados Unidos pasa mucho que este tipo de iniciativas focalizadas, y que no alcanzan a completar el trámite en ambas cámaras del Congreso, se agregan como enmiendas de proyectos legislativos más grandes. En este caso, lo más probable es que la adjunten con la Ley de Autorización de Defensa Nacional (National Security Authorization Act), que regularmente se presenta entre septiembre y octubre, y que siempre se aprueba porque, básicamente, es la que financia al Pentágono”, añadió Cardamone.
Sobre la naturaleza del proceso requerido para imponer una sanción, el subdirector ejecutivo de Transparency International US, Scott Greytak, comentó a El Espectador que sería asumido por el Departamento de Estado de EE.UU., en conjunto con el del Tesoro. “Ellos tienen una lista de personas que han sido designadas, otras que han sido removidas. Se trata de una decisión administrativa, no una investigación criminal. Funcionaría de forma similar a la lista de la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, por sus siglas en inglés)” –mejor conocida como “Lista Clinton”–.
Greytak coincidió en que la probabilidad de que este proyecto se apruebe es alta. “El senador Cassidy tiene un asiento en el Comité de Finanzas, que revisa los asuntos de comercio exterior, y el senador Whitehouse es una de las voces más fuertes en el Congreso contra lo que él llama el “dinero oscuro” y su influencia en la política”, explicó el experto. “Ha habido muchos buenos proyectos de ley contra el lavado de dinero que se han aprobado a través de nuestro presupuesto de defensa. Esto es algo que el Congreso tiene que aprobar. Siempre lo aprueban”, agregó Greytak. “Así hemos obtenido casi todas, si no todas, las leyes que tenemos contra el lavado de activos”, puntualizó.
En caso de que el proyecto se convierta en ley, el comercio exterior entre Colombia y Estados Unidos podría ser afectado, si las irregularidades en algunas zonas francas no se corrigen.
“Si nuestra agencia de aduanas determina que hay un problema con una zona franca en particular, bloquearán todo el comercio proveniente de ella. Eso implicaría someter a todas las importaciones que vienen de esa zona franca a mayores controles, inspecciones y demoras”, finalizó Cardamone.
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Por David Riaño Valencia
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