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Una vez más está sobre la mesa la discusión sobre el lugar apropiado para el SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje). El SENA está encargado de la oferta pública y gratuita de programas de educación posmedia de ciclo corto (menos de 3 años) distintos de los programas universitarios (de ciclo largo). El SENA tiene oferta que conduce a títulos de formación técnico laboral o tecnológica (el SENA podría también ofrecer programas técnico profesionales pero en la actualidad no lo hace) y oferta de formación complementaria que no conduce a un título formal. La formación complementaria tiene una duración de unos pocos meses o semanas mientras que la de los programas que conducen a título tiene duración que va de 1 a 3 años. La discusión actual es si el SENA debe continuar como una entidad adscrita al Ministerio de Trabajo o migrar como entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional.
¿Cuál debería ser el lugar del SENA para que cumpla a cabalidad su misión? En un trabajo reciente que elaboramos en el marco de la Misión de Empleo, hicimos un análisis de la oferta titulada de ciclo corto en Colombia que da herramientas para pensar en la respuesta a esta pregunta. El lugar del SENA importa si afecta la capacidad de la institución de cumplir su misión de “invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos” (Ley 119 de 1994), dotándolos de habilidades y competencias demandadas en el mercado de trabajo, lo cual debería reflejarse en una alta empleabilidad de sus egresados. Para esto, la oferta del SENA debería ser de calidad y pertinente; además el ecosistema de formación de los colombianos debe asegurar transparencia. Por lo tanto, lo que se debe pensar es cómo asegurar calidad, pertinencia y transparencia; si pasar el SENA al Ministerio de Educación Nacional ayuda a esos propósitos, entonces el cambio tendría sentido.
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En la actualidad, la entidad del estado colombiano que tiene mayor experiencia en el aseguramiento de la calidad educativa es el Ministerio de Educación. Con los años, entidades adscritas al Ministerio de Educación Nacional, como la CONACES (Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior) y el CNA (Consejo Nacional de Acreditación), han logrado mejorar los instrumentos (el Registro Calificado y la Acreditación de Alta Calidad) que usamos en Colombia para la regulación de la calidad de la oferta de educación superior.
Pero eso no es suficiente para justificar el paso del SENA del Ministerio de Trabajo al de Educación porque los instrumentos que usa el Ministerio de Educación para regular la educación superior no permiten asegurar la pertinencia (que significa que la formación del SENA sea acorde con las capacidades y necesidades productivas de los territorios de Colombia). Además, en la elaboración de instrumentos para lograr la pertinencia el Ministerio de Trabajo ya tiene algunos avances. Para asegurar la pertinencia se requiere el uso de información del mercado de trabajo para entregar y renovar los permisos de operación y las certificaciones de calidad.
Lo que uno quisiera es que solo se entregue un permiso de operación a los programas que tengan una oferta creíble de que sus graduados van a lograr trabajos formales y bien remunerados; también que solo los programas con una tradición sólida en asegurar que sus graduados obtienen trabajos con esas condiciones obtengan la entrega de una certificación de alta calidad. Pero el Ministerio de Educación no parece tener esta capacidad o interés; esto fue claro con las reformas del 2019 a los decretos que organizan estos instrumentos regulatorios, pues no se introdujeron elementos para asegurar la pertinencia de la educación superior (Decreto 1330 de 2019).
El país tiene hoy fuentes de información importantes para introducir la pertinencia como criterio regulatorio de la educación vocacional y técnica. Entre ellos está el censo mensual del empleo formal (la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, PILA) y el registro de vacantes del Servicio Público de Empleo. Pero la entrega de esos permisos o certificaciones por parte del Ministerio de Educación no utiliza esta información. Esa información se usa más en el Ministerio de Trabajo y en el mismo SENA en donde de hecho se han realizado esfuerzos por construir instrumentos que usan información del mercado de trabajo para orientar la oferta de formación (el Marco Nacional de Cualificaciones).
Por el lado de la transparencia, que el SENA esté en el Ministerio de Educación, tal vez, puede ayudar. El problema hoy es que la oferta de los programas de ciclo corto es poco transparente. Por un lado, en el mercado de trabajo no parece haber claridad sobre las diferencias entre distintos tipos de titulaciones (técnico laborales, técnico profesionales y tecnólogos). Además, hay una gran dispersión en los nombres de los diplomas (distinto de lo que pasa en la educación universitaria en donde hay mucha más homogeneidad en las titulaciones) y esto hace difícil su regulación. También hace difícil que los empleadores en el mercado de trabajo entiendan qué es lo que los graduados de esos programas saben hacer.
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La discusión sobre la regulación de la oferta de educación de ciclo corto tiene una complejidad adicional. La regulación de los tres tipos de titulación que hacen parte de la oferta de ciclo corto está fraccionada entre el Ministerio de Educación (que regula los programas técnico profesionales y tecnólogos) y el Ministerio de Trabajo y las Secretarías de Educación (que regulan los programas técnico laborales). La complejidad va a ser aún mayor cuando entre en funcionamiento la nueva oferta de formación para el trabajo que introdujo el Decreto 1650 de 2021, el cual crea nuevas titulaciones con nuevas funciones regulatorias al Ministerio del Trabajo (esto tampoco va a ayudar a la transparencia del sistema). Ese fraccionamiento abre espacio para arbitraje permitiendo a las instituciones acogerse a la regulación menos exigente. Llevar el SENA al Ministerio de Educación también puede eventualmente ayudar a que exista una regulación común de toda la oferta de educación vocacional y técnica en Colombia.
El SENA es una entidad muy importante, con un gran potencial para el desarrollo humano de los colombianos. El futuro del SENA es fundamental para reducir los altos niveles de desempleo e informalidad que tenemos en Colombia y para mejorar la competitividad de nuestras empresas. Tiene también un presupuesto importante, pero aun así tenemos evidencia de su baja efectividad para mejorar la inserción de los trabajadores en el mercado laboral.
En la Misión de Empleo no nos referimos a cuál Ministerio debe quedar adscrito el SENA, pues lo más importante es el proceso regulatorio que debería enfrentar la entidad para asegurar calidad, pertinencia y transparencia en toda su oferta de formación. Cambiar al SENA de lugar puede tener la ventaja de que haría que sus programas se enfrenten a mejor regulación de la calidad. Pero no a mejor regulación para asegurar la pertinencia; idealmente este cambio obligaría al Ministerio de Educación a buscar las capacidades para asegurar la pertinencia.
El cambio también podría ayudar a que todo el ecosistema de la Educación Vocacional y Técnica sea algún día más transparente (creando una jerarquía clara de las distintas titulaciones y una regulación común). Pero si en el cambio no se asumen esos objetivos, y se hace solo para imponer a los programas técnico laborales la regulación actual de los programas técnico profesionales y tecnólogos (que sigue siendo muy similar a la de los programas universitarios), sería mejor que el SENA siga en el Ministerio de Trabajo porque allá ya hay un camino recorrido para acercar a esos programas a las necesidades del sector productivo.
* Juan Camilo Chaparro (Universidad EAFIT) y Darío Maldonado (Universidad de los Andes)
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