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En términos más generales, el ingreso a la OCDE estuvo acompañado de un sinnúmero de medidas —cada una de ellas individualmente pequeña— que en el agregado pueden resultar transformadoras. Por ello, vale la pena dedicarle este capítulo a entender y dimensionar algunos de los cambios que representó para Colombia. (La noticia: La OCDE llama a detener los contratos laborales abusivos en Colombia).
Todavía es temprano para emitir una opinión definitiva, pero se trató sin duda de un objetivo audaz, de esos en los que rara vez se ha embarcado nuestro país. Aunque seguramente no va a dividir en dos nuestra historia, el proceso de adhesión a la OCDE puede tener efectos positivos y duraderos —quizá mayores a los que se aprecian a simple vista—.
Tras casi una década de trabajo minucioso y dedicado, con alto nivel de detalle técnico, Colombia cuenta hoy con en un Estado mejor organizado, con reglas de juego más claras y modernas. Todo esto se debe al proceso de acceso a la OCDE. Cuando en enero de 2011 el presidente Juan Manuel Santos expresó la intención formal de adherir a la OCDE, muchos líderes de opinión levantaron las cejas y expresaron dudas sobre las posibilidades de que el país pudiera cumplir un objetivo tan ambicioso.
Algunos sectores descalificaron la decisión de buscar el ingreso a la OCDE —en unos casos por desconocimiento, en otros por cálculo político— señalando que se trataba de “un club de países ricos” en el que Colombia no tendría cabida. En otros sectores el anuncio fue recibido con cierta apatía, aunque también es cierto que la tecnocracia y el mundo empresarial manifestaron su beneplácito. Eso sí, nadie se sorprendió de ver a los sindicatos y los sectores de izquierda —incluyendo a algunos académicos— rechazar la idea con vehemencia.
Si bien la OCDE es un organismo en el que están representados los gobiernos y son los funcionarios públicos de los países miembros quienes tienen la última palabra en sus deliberaciones, los representantes de los empresarios y los trabajadores son ampliamente tenidos en cuenta. Existen dos comités asesores: el BIAC (Bussiness and Industry Advisory Committee), integrado por los representantes del sector privado, y el TUAC (Trade Union Advisory Committee), formado por los sindicatos de los países miembros. La voz de estos últimos es especialmente potente.
La OCDE era —y en muchos sentidos todavía lo es— una organización muy poco conocida en nuestro medio. Tal vez la única excepción eran las pruebas PISA, que realiza para comparar el desempeño académico de jóvenes de 15 años en varios países, en los que se incluye desde 2006 a Colombia. También es cierto que al representar a los países más avanzados, la OCDE es percibida como una organización que defiende los intereses del poder económico mundial.
Todo esto era lo que seguramente pesaba en los sectores de izquierda que se opusieron —y que, por cierto, todavía se oponen—. Fundada en 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) busca que sus miembros adopten las mejores prácticas en todos los campos relevantes para el progreso social y económico de las naciones. De hecho, su lema es “mejores políticas para una mejor vida”.
Su trabajo está estructurado alrededor de comités y grupos —cada uno encargado de un área de política en la que participan los expertos de los diferentes países—. Más que ideologías, lo que se valoran son las experiencias y la evidencia sobre lo que ha funcionado —y lo que no— en las naciones que integran la Organización.
El diálogo alrededor de los comités —al que son invitados empresarios y representantes de sindicatos de trabajadores— permite construir consensos sobre cuáles son los mejores estándares. Una de las características más llamativas de la OCDE es el mecanismo de revisión permanente por parte de los pares, una evaluación a la que se someten los países miembros en todas las áreas. Adicionalmente, las recomendaciones sobre buenas prácticas de política pública no son obligatorias. De hecho, son lo suficientemente generales como para darle autonomía a cada país para implementarlas, ajustándose a sus condiciones y posibilidades específicas.
Solo en casos excepcionales los estándares se convierten en acuerdos internacionales. Ejemplos de ello son la Convención para Combatir el Soborno de Funcionarios en Transacciones Internacionales y la Convención de Asistencia Administrativa Mutua en Materia Tributaria (MAC).
En sus sesenta años de existencia, la OCDE ha producido 245 actos —entre recomendaciones, declaraciones, decisiones y acuerdos internacionales—. Salvo 24 decisiones y 10 acuerdos internacionales de obligatorio cumplimiento para los países miembro, cada país es autónomo en la forma de manejar sus políticas de acuerdo con sus propias preferencias. Esta es una de sus grandes ventajas y fortalezas, pues se lidera con el poder del ejemplo, y no haciendo uso de la fuerza o del poder coercitivo o sancionatorio.
Pero no solo se trata de aprender de los mejores y poner en sintonía nuestras instituciones con las de los países que más bienestar han logrado. Ser parte de la OCDE también le da a nuestro país un papel cada vez más relevante en el contexto internacional, pues nos convierte en una nación con voz, capaz de contribuir, con nuestras propias experiencias y perspectiva, a la solución de problemas que aquejan a todas las naciones.
El proceso de adhesión de Colombia a la OCDE se dividió en dos fases. La primera tuvo lugar entre 2011 y 2013. Catalina Crane —alta consejera para la Competitividad y la Gestión Público-Privada de la época— y Gustavo Adolfo Carvajal, entonces embajador de Colombia en Francia, lideraron el acercamiento.
El primer paso fue la firma de algunos de los acuerdos internacionales más importantes de la organización, como la Convención contra la Corrupción en Transacciones Comerciales Internacionales, la Declaración sobre Inversión Internacional, la Convención de Asuntos Fiscales y la Declaración sobre Crecimiento Verde. Adicionalmente, nuestro país fue invitado a participar como miembro permanente en los comités de inversión, de competencia y de anticohecho, claves para la organización.
Pero el verdadero hito se dio en mayo de 2013, cuando la OCDE nos invitó formalmente a iniciar el proceso de acceso. Esto ocurrió cuando la Organización ya estaba familiarizada con Colombia, y existía una ventana de oportunidad para el ingreso de nuevos países a la organización.
Esta segunda parte del proceso fue aún más retadora: Colombia debía obtener luz verde en 23 comités que evaluarían “la voluntad y la capacidad” del país para implementar reformas en línea con las recomendaciones y principios de la organización. Educación, estructura regulatoria, gobierno corporativo de las empresas estatales, comercio y política ambiental fueron algunos de los temas abordados en estos comités. Cada uno expidió un reporte con recomendaciones acerca de lo que el país debía hacer para ponerse en sintonía con los estándares de la Organización.
La mayoría de los temas señalados no eran nuevos. Se trataba, incluso, de asuntos que se habían intentado reformar sin éxito en el pasado, pero que, puestos alrededor de un objetivo como el acceso a la OCDE, tomaban una nueva dimensión.
No hay duda de que el proceso motivó y dinamizó muchas decisiones que de otra forma habrían tenido que esperar años. La lección es que un objetivo ambicioso puede servir para impulsar cambios que individualmente son difíciles de lograr. Toda reforma, que por definición cambia el statu quo, enfrenta obstáculos políticos. Pero si hay un gran propósito detrás, que motiva y anima, las cosas se facilitan. También es cierto que lo que en el pasado se había considerado poco prioritario y aplazable, tomaba mayor relevancia una vez convertido en condición para el acceso a la OCDE.
Sin embargo, esto no significa que el trámite haya sido fácil, pues toda reforma genera reacciones —y mucho más en un ambiente político tan polarizado como el que ha caracterizado a Colombia en los últimos años—. Obtener el visto bueno de los 23 comités tomó cuatro años. En mayo de 2018, antes del cambio de gobierno, la OCDE invitó formalmente a Colombia a ser el miembro 37 de la organización. Pese a que en campana el candidato Iván Duque expresó cierto escepticismo sobre el ingreso de Colombia a la organización, como presidente mostró gran interés.
En noviembre de 2018, el Congreso aprobó el acuerdo de adhesión y en abril de 2019, el acuerdo de privilegios e inmunidades para miembros de la organización. Entre 2019 y 2020, la Corte Constitucional declaró exequibles los dos acuerdos. Y, finalmente, en abril de 2020, el presidente Duque depositó el instrumento de acceso ante la OCDE, formalizando así la membresía de Colombia.
* Se publica por cortesía de Penguin Random House Grupo Editorial, sello Aguilar.
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