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Después de seis sesiones sin avances y una sesión informal el martes de Semana Santa, finalmente arrancó la discusión de las ponencias de la reforma pensional. Este martes, una vez terminaron las intervenciones de expertos y gremios, la plenaria del Senado avanzó en el debate de una de las dos ponencias de archivo. Sobre la mesa también hay una ponencia alternativa (de la senadora Norma Hurtado) y la mayoritaria.
Este miércoles continuará el debate, con la discusión y votación de la primera ponencia de archivo. Hoy también se adelanta el tercer debate, en la Comisión Séptima del Senado, de la reforma a la salud. Un día clave para que se defina el futuro de esa iniciativa.
La pensional del gobierno de Gustavo Petro sobrevivió a la primera legislatura cuando la Comisión Séptima del Senado aprobó en primer debate, a mediados de junio de 2023, sus 94 artículos. Para que el proyecto no se hunda, se debe aprobar en los tres debates que le hacen falta (uno en la plenaria del Senado y dos en Cámara) antes del próximo 20 de junio. Un gran reto, considerando que la relación entre el Gobierno y el Congreso no está en su mejor momento.
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¿Qué plantea la reforma pensional?
El Gobierno propone acabar la competencia entre Colpensiones y las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y crear un sistema con cuatro pilares:
- En el pilar solidario entrarán las personas mayores en condición de pobreza que no logren tener una pensión (a los 65 años los hombres y a los 60 años las mujeres). Contempla una renta básica que corresponderá, como mínimo, a la línea de pobreza extrema para 2023, que se ajustará de acuerdo con la inflación.
- Del semicontributivo se beneficiarían las personas (en los mismos rangos de edad del solidario) que cotizaron entre 300 y menos de 1.000 semanas. En el sistema actual, a quienes no cumplen los requisitos de semanas se les devuelve lo que cotizaron (en el caso de Colpensiones, sin intereses); con la reforma ese dinero se convertiría en una renta vitalicia.
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- En el pilar contributivo, todas las personas cotizarán a Colpensiones hasta tres salarios mínimos y de ahí en adelante, en alguno de los fondos privados. Es decir, quien gane cuatro salarios cotizará tres en Colpensiones y uno en las AFP, pero quien gane uno, dos o tres solo estará en el sistema público.
- El cuarto pilar es de ahorro voluntario.
El umbral de cotización en Colpensiones es uno de los puntos más álgidos del debate, ya que expertos y gremios han advertido que la decisión aumentaría la carga fiscal del Estado. De hecho, uno de los cambios de la ponencia alternativa es que establece un umbral de un salario mínimo.
Para garantizar la sostenibilidad fiscal, la propuesta incluye la creación de un fondo de ahorro que estaría a cargo de Colpensiones. Otro de los puntos clave es que se acoge el fallo en el que la Corte Constitucional pidió reducir las semanas de cotización para que las mujeres puedan pensionarse, el documento contempla que en 2026 se exigirán 1.250 semanas y desde 2027 25 semanas menos cada año hasta llegar a 1.000.
¿Qué dicen los expertos sobre la reforma?
Hay un consenso entre expertos de todas las orillas sobre la necesidad de cambiar el sistema pensional actual, ya que este no cumple con su función: solo se pensiona una de cada cuatro personas mayores en Colombia y además es regresivo (entrega subsidios a quienes no lo necesitan), inequitativo e insostenible.
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La reforma aumenta la cobertura, que es el principal problema, en buena parte por los pilares solidario y semicontributivo. Aunque ninguno de los dos entregaría pensiones (en el país las mesadas no pueden ser menores al mínimo), sí garantizan ingresos para personas mayores vulnerables.
El último estudio de impacto (2015-2016) de Colombia Mayor, que entrega $80.000 mensuales a personas mayores en condición de pobreza, mostró que el ingreso logró mejorar las condiciones de vida de los beneficiarios; gracias a ese dinero, muchos pudieron desayunar, almorzar o comer. Con la reforma se podrían entregar más recursos a más personas.
Como la propuesta incluye la solicitud de la Corte Constitucional de bajar el requisito para las mujeres, también permitiría cerrar la brecha de género en el sistema, que tiene que ver con las desigualdades en el mercado laboral, pero también con que las mujeres pueden pensionarse antes (en reconocimiento a las labores de cuidado no remunerado), pero hoy deben cumplir el mismo requisito.
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Otra de las ventajas de la propuesta es que elimina la competencia entre las AFP y Colpensiones. Actualmente, dos personas con el mismo historial laboral reciben pensiones distintas dependiendo del régimen y muchas quedan en el lado que menos les conviene. Ahora bien, dependiendo de la situación e historia laboral de cada uno, la reforma implica o no mejoras para las mesadas frente al panorama actual.
Para algunos expertos, la propuesta del Gobierno necesita ajustes. Durante la sesión informal para destrabar el debate, hablaron varios analistas, incluyendo a Oliver Pardo, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana. Para él es clave que se aproveche esta oportunidad histórica para hablar sobre pensiones, pero advierte que la iniciativa actual tiene “muchas oportunidades de mejora”.
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El punto que más preocupa al director del Observatorio es la gobernanza, ya que los recursos que ingresen al fondo de ahorro no pueden ser una especie de “caja menor” para saldar las necesidades financieras que se presenten en el ámbito pensional. Para salvaguardar y garantizar que el dinero se ahorre y el sistema sea sostenible, Pardo propone que un ente independiente y con más experiencia administre los recursos, como el Banco de la República.
Otro de los grandes peros es que la iniciativa se concentra en un sistema de reparto, basado en la solidaridad intergeneracional, pese a que cada vez hay más adultos mayores. Asofondos, por ejemplo, argumentó que una reforma de este tipo no será sostenible en el tiempo.
José Ignacio López, presidente de ANIF, coincide en la importancia de considerar el envejecimiento poblacional y agregó que el proyecto hoy mantiene en buena parte la regresividad, ya que hasta tres salarios mínimo todos los afiliados recibirán una especie de subsidio (por la forma en la que se calculan las pensiones en el régimen público) independientemente de que sean o no pobres.
Para López, es clave considerar que el pasivo pensional del país aumentaría en 84 % del PIB, en valor presente sería de $1.321 billones, equivalente a construir 38 veces la segunda línea del Metro de Bogotá.
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Andrés Velasco, director técnico del Comité Autónomo de la Regla Fiscal, también señaló que la reforma a largo plazo costará más por varias razones: el Gobierno será responsable de más personas, parte de las cotizaciones no se podrán ahorrar, el sistema público pagará pensión a más adultos mayores, bajará el requisito de semanas para las mujeres y la Nación cubrirá las mesadas que antes se cubrían con aportes al Fondo de Garantía de Pensión Mínima.
Para solucionar parte del problema, el Comité recomienda garantizar que la rentabilidad del fondo sea alta, bajar el umbral de cotización en Colpensiones y reducir los beneficios de prestación anticipada, así como repensar el esquema de beneficios para las mujeres y plantear cambios paramétricos (como la edad de pensión).
En general, buena parte de los reparos se concentran en la sostenibilidad. Óscar Becerra, profesor de la Universidad de los Andes y experto en el tema, explica que ajustar las pensiones es similar a manejar un barco: el movimiento se hace hoy, pero las consecuencias se verán a largo plazo.
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La iniciativa podría tener consecuencias en el mercado de capitales, debido a la relevancia que hoy tienen las inversiones de las AFP. “Cualquier ajuste que se realice a la estructura de administración de recursos pensionales debe hacerse de manera responsable y cuidadosa”, aseguró Angélica González, de Asobolsa.
“Las AFP son vehículos que participan activamente generando dinamismo y liquidez. Para el caso de la renta variable, los fondos de pensiones ocupan el tercer lugar, después de inversionistas extranjeros y comisionistas de bolsa, y para el caso de renta fija, han negociado un aproximado de $357 billones, representando el 14 % de operaciones en este mercado”.
Todos estos puntos serán parte de la discusión que se avecina.
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