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Decepcionante”, “se queda corto”, “falta mucho”, “una reforma a la salud por la puerta de atrás”. Estas son algunas de las expresiones que usaron los expertos consultados por este diario para describir el primer borrador de la ley de competencias, un proyecto vital para saldar una deuda histórica con las regiones. Aunque no es posible abordar todas las puntas de este debate, la mayoría filosas, sí es necesario, e incluso urgente, ponerlas sobre la mesa.
Sin la ley de competencias no se puede poner en marcha la reforma constitucional al Sistema General de Participaciones (SGP), aprobada en diciembre del año pasado. Como en su momento lo reconoció el mismo Congreso, este es uno de los proyectos más importantes, por no decir el más importante, aprobado en el cuatrienio, pues implica una transformación del Estado en pro de la descentralización, de las regiones, del territorio.
El SGP es el mecanismo mediante el cual el Gobierno transfiere recursos a municipios, distritos y departamentos para atender principalmente necesidades en educación, salud, agua potable y saneamiento básico. La reforma aprobada en 2024 aumentó las transferencias, pasando de cerca del 20 % de los ingresos corrientes de la Nación a 39,5 % en un plazo de 12 años, a partir de 2027. Durante el trámite en el Congreso, el proyecto recibió apoyo de parlamentarios, gobernadores y alcaldes que defendieron que finalmente se cumpliría la promesa de descentralización de la Constitución de 1991, pero fue objeto de críticas por parte de economistas, centros de investigación e incluso de entidades del gobierno que advirtieron que pondría en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas.
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Habría sido lógico que el país discutiera las nuevas competencias que tendrían los departamentos y municipios y luego aumentara los recursos, o que el debate se hubiera dado de manera simultánea, pero se hizo al revés. Se decidió cuánto más llegará a las regiones, pero todavía no se ha decidido cómo deben aliviarse las cargas de la Nación. Como lo define Gonzalo Hernández, Ph. D. en Economía y exviceministro técnico de Hacienda, “la carreta por delante del caballo”.
Ante las muchas advertencias y para garantizar que el aumento de las transferencias a las regiones no pusiera en jaque al Estado, la iniciativa se ató a la aprobación de una ley de competencias. El debate ahora es, entre tantas opciones y necesidades, cómo distribuir la plata.
Un proyecto crudo
La administración de Gustavo Petro había dicho que la ley se radicaría en el Congreso el pasado 20 de julio, pero estamos acabando septiembre y solo hay un borrador. Fuentes de la mesa técnica de la ley de competencias dijeron a este diario que el proyecto podría radicarse a comienzos o mediados de octubre, pero la decisión final depende del alto gobierno.
Las fuentes consultadas celebran que haya un texto para discutir, pero también consideran que falta mucho para que ese anteproyecto se convierta en una propuesta sólida. Los líderes regionales, alcaldes y gobernadores esperan que el Ministerio del Interior, que ha realizado mesas técnicas para socializar el proyecto, tome en cuenta los comentarios y que más adelante el Congreso escuche y atienda sus solicitudes. Fedemunicipios le dijo a este diario que se pronunciará cuando haya un proyecto definitivo. Al cierre de esta edición no hubo comentarios de Fededepartamentos.
Juan Fernando Cristo, exministro del Interior y quien impulsó la iniciativa durante el trámite en el Congreso, dice que es positivo que haya un punto de partida, pero considera que el documento tiene un “pecado original”, pues se concentra en hacia dónde tendrían que ir los recursos, pero no en transferir competencias a departamentos y municipios. Esta es una crítica que también manifestaron otros expertos consultados: parece que en la elaboración del borrador reinó una competencia entre el sector salud, el de educación y el de agua potable por ver quién se quedaba con más recursos, pero no se transfirieron nuevas funciones, que es lo que se necesita.
En palabras de Cristo, el objetivo fundamental de una ley de competencias debe ser “achicar el Estado en el nivel central y fortalecerlo en los niveles departamentales y municipales”. El proyecto debe perseguir una reestructuración de fondo que, hasta ahora, el borrador no logra.
Jorge Iván González, exdirector de Planeación Nacional, considera que el proyecto “no es malo, sino pésimo”. Coincide en que la construcción del borrador terminó en una pelea entre sectores, impidiendo que realmente se cierren brechas territoriales. En su concepto, el gran problema es que se mantiene la misma categorización de municipios de la Ley 617 del 2000: “Para redefinir competencias se tiene que replantear la tipología de municipios, reclasificarlos teniendo en cuenta la geografía, y eso no se hace en el borrador, sino que se deja en manos del DNP”.
Para Felipe Jiménez Ángel, experto en descentralización y exsecretario de Gobierno de Bogotá, el anteproyecto tiene tres grandes problemas. El primero es que no aclara cómo se van a distribuir los nuevos ingresos año a año (considerando que el aumento es progresivo). En cambio, dice que los recursos adicionales se destinarían a salud, educación y agua potable, es decir, a los mismos sectores que ya estaban asignados.
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El segundo problema, según Jiménez, es que el borrador en realidad no es una ley de distribución de competencias, como también advirtió Cristo. Es decir, el texto debería especificar qué hará la Nación, qué harán los departamentos y qué harán los municipios, pero hasta ahora el gobierno se limitó a hablar de los mismos sectores para los que ya se destinan los recursos del SGP.
El tercer gran problema es que sin una verdadera transferencia de competencias no se puede financiar el aumento de recursos. Este es un punto económico crucial. Como no hay una nueva fuente de financiación para aumentar la plata para las regiones, la idea es que los recursos vayan de la mano de nuevas funciones para departamentos y municipios. Si esto no ocurre, el Estado central tendrá las mismas competencias, pero con menos plata.
Este sería el peor de los escenarios para la situación fiscal, que de por sí ya es complicada. Antes de que se atara la reforma al SGP a una ley de competencias (y de que se hicieran otros cambios, incluyendo un porcentaje menor), Planeación Nacional advirtió que la iniciativa podría poner en riesgo la financiación de sectores como justicia, defensa y seguridad, así como los compromisos con 2,5 millones de pensionados.
Para Julián López Murcia, experto en el tema, autor del libro “Recentralisation in Colombia” y director de Nalanda Analytica, si se quiere una ley de competencias a la altura de la reforma al SGP y de lo que necesita el país, es necesario salir de la lógica sectorial y pasar a una lógica territorial, así como equilibrar la relación entre el gobierno nacional y el gobierno subnacional. Sobre este último punto, destaca que el anteproyecto crea un consejo de autonomía y descentralización en el que solamente hay entidades nacionales.
López dice que se necesita pasar de este borrador general a un proyecto mucho más específico, que se alimente del debate nacional. “Este proyecto es menos preciso en los criterios de distribución de competencias que lo propuesto por la Misión de Descentralización. Lo ideal sería llevarlo a ese punto”. De todas formas, resalta que hay elementos positivos, aunque todavía tímidos. Por ejemplo, los incentivos para los municipios que se asocien. En el tema del agua, que se ha manejado a nivel municipal, considera clave la asociatividad porque la naturaleza de los recursos hídricos es de cuenca.
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¿Una reforma a la salud por la puerta de atrás?
El punto más polémico del borrador son los cambios en la asignación de recursos para la salud. Para algunos expertos, el gobierno está incluyendo en el borrador de la ley de competencias una reforma a la salud por la puerta de atrás, teniendo en cuenta las dificultades que ha enfrentado para aprobarla en el Congreso.
Para Diana Cárdenas, experta en el sector y exviceministra de salud, lo más preocupante es que el borrador prácticamente acaba con el régimen subsidiado y pone en riesgo la atención de las personas más vulnerables. Cárdenas explica que de los recursos del SGP destinados a salud, actualmente el 87 % se usan para el régimen subsidiado, 3 % para subsidios de oferta y 10 % para salud pública. Con el cambio que propone el anteproyecto, el 90 % del dinero destinado al sector sería para los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS) y 10 % para salud pública. Nada para el régimen subsidiado, que dejaría de recibir cerca de $16,6 billones.
Augusto Galán, director de Así Vamos en Salud y exministro de Salud, explica que la propuesta incluida en el borrador de la ley de competencias va en línea con el objetivo del Gobierno de eliminar el aseguramiento y que los recursos para subsidios de salud sean asignados por vía de la oferta, como ocurría hace 30 años, y no por vía de la demanda, como en el esquema actual. El anteproyecto, señalan, está en línea con el decreto 0858 de 2025 (que algunos han calificado como cambios al modelo de sistema de salud vía decreto) y con la resolución 1789 de este mismo año sobre territorialización de salud.
Un subsidio enfocado en la oferta, como propone el gobierno, va directamente a las instituciones públicas, en este caso a los hospitales. El problema es que, según Galán, cuando el país tenía un modelo de este tipo había menos acceso, los subsidios no se focalizaban bien y llegaban en su mayoría a personas que no los necesitaban, y la asignación vía presupuestos históricos generaba “incentivos perversos” para gastar los recursos.
Por ahora, el gobierno está adelantando conversaciones con distintos sectores sociales. “El equipo técnico tratará de incorporar las observaciones técnicas que lo ameriten. Hay razones técnicas para explicar por qué una lista detallada de competencias es inviable. La priorización sectorial es un mandato del acto legislativo (la Constitución), y cuenta con el respaldo del gobierno. La reforma a la salud no es por la puerta de atrás, lo que se prevé es un fortalecimiento de la capacidad de atención primaria en salud en los territorios. En cuanto a orientaciones políticas, es difícil que cambien”, dijeron a este diario fuentes al interior de la mesa técnica del Gobierno, frente a los reparos de los expertos.
Las 176 páginas del borrador de la ley de competencias contienen estos y muchos otros elementos. En general, los expertos reconocen que es un primer paso, pero queda un largo camino por recorrer para tener una ley que realmente cumpla la promesa a las regiones sin afectar las finanzas públicas. En la distribución de competencias el país define el rumbo de la descentralización, por eso esta es una oportunidad y un desafío, en un momento complejo para las relaciones entre el gobierno y el Congreso. Será clave que este debate, enmarañado en tecnicismos, sea transparente, abierto y se enmarque en una lógica territorial, abandonando las disputas sectoriales.
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