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Este viernes, en el último día de plazo, el Gobierno radicó la ponencia para el tercer debate de la reforma pensional en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes. Martha Alfonso, coordinadora ponente, dijo que el documento es producto de un “trabajo riguroso” entre siete de los diez ponentes con el apoyo de equipos técnicos de los ministerios de Trabajo, Hacienda e Interior, y de Colpensiones.
La gran incógnita era el umbral de cotización en Colpensiones, en particular si se apostaría por el límite de cuatro salarios mínimos, como quería el presidente Gustavo Petro, o si se mantendría el de 2,3 salarios que se aprobó en segundo debate. Ante la falta de acuerdos, se mantuvo el umbral que salió del Senado, el mismo que acordó el Gobierno con los partidos Liberal y de la U (clave para lograr que el proyecto pudiera dar el siguiente paso).
Así las cosas, la ponencia establece que todos los afiliados que ganen hasta $2.990.000 (umbral de 2,3 salarios mínimos) estarían solamente en Colpensiones, mientras que quienes ganen más cotizarían el excedente en un fondo privado. De acuerdo con la cartera de trabajo, de los $52 billones que mueve al año el sistema, el 34 % entraría a los fondos privados y el 66 % a Colpensiones. En Colombia, solo cerca de 2,3 millones de personas ganan más de $2.990.000, esos son los que llegarían a cotizar en las administradoras de fondos de pensiones (AFP).
El segundo punto más álgido de la discusión es la vigencia de la iniciativa, en este punto también se mantuvo lo aprobado por el Senado: la reforma empezaría a regir en julio de 2025.
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Si bien Jaime Dussán, presidente de Colpensiones, sostiene que la entidad está lista para asumir la llegada masiva de afiliados (con la reforma pasaría de 6,8 millones de afiliados a cerca de 25 millones), persisten varias dudas. Diana Ojeda, procuradora delegada para la Salud, la Protección Social y el Trabajo Decente, señaló esta semana en la audiencia pública sobre esta iniciativa que la entidad no está preparada técnica, operativa ni administrativamente para asumir el reto en tan solo un año. “Por más que la reforma diga que Colpensiones trabajará con tecnología de punta, estándares internacionales y que va a tener los mejores sistemas, eso no se hace de la noche a la mañana. Se requieren años de trabajo”.
Mauricio Olivera, expresidente de Colpensiones y vicerrector administrativo y financiero de la Universidad de los Andes, también ha señalado que no solo se trata del desafío de recibir más cotizaciones, sino que la entidad tendrá que garantizar a los usuarios acceso a su historia laboral, el proceso de traslado y a largo plazo un andamiaje institucional que permita liquidar las pensiones junto con las AFP.
La coordinadora ponente explicó que no se logró consenso ni frente al umbral ni frente a la vigencia, y por eso se optó por mantener lo aprobado por el Senado. De todas formas, afirmó que quienes aspiran a que umbral sea más alto insistirán en este punto durante el debate en Cámara.
Algunos cambios
La ponencia mantiene la arquitectura del sistema de pilares que aprobó en segundo debate la plenaria del Senado, pero con algunas modificaciones. Una de ellas tiene que ver con el pilar solidario, que entregará una renta básica de $232.000 para 2,5 millones de mujeres de más 60 años y hombres mayores de 65 años en condición de pobreza, y para personas en condición de discapacidad (hombres mayores de 55 años y mujeres mayores de 50). El documento aclara dos puntos: primero, que este pilar será administrado por Prosperidad Social, y segundo, que el mecanismo de focalización será el Sisbén o el instrumento que lo reemplace.
El pilar semicontributivo, que crea una renta vitalicia para quienes no cumplan los requisitos, pero sí hayan cotizado (entre 300 y 1.000 semanas), se mantiene como lo aprobó el Senado. Es importante resaltar que esa corporación cambió la fórmula para calcular las rentas de quienes no son beneficiarias del pilar solidario, pasando de un subsidio del 15 % a uno del 20 % para los hombres y del 30 % para las mujeres. La ponencia aclara que antes de que se otorguen los beneficios de este pilar, Colpensiones tendrá que asegurarse de que no sea aplicable ninguna otra alternativa que le permita a la persona tener una pensión de vejez, como la pensión anticipada o la pensión familiar.
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La ponencia también eliminó dos puntos que había incorporado el Senado.
Con la iniciativa baja el número mínimo de semanas que deben cumplir las mujeres para pensionarse, atendiendo la orden de la Corte Constitucional. Si la pensional se aprueba, el requisito empezará a bajar desde julio de 2025 hasta llegar en 2030 a las 1.000 semanas. La plenaria del Senado aprobó, además, una modificación que no tenía el aval del Gobierno para que las mujeres recibieran 50 semanas por cada hijo nacido hasta tres, que en la práctica implica que algunas mujeres podrían pensionarse con 850 semanas. El documento que discutirá la Cámara dice que, aun con el bono por hijo, solo se podrá llegar a un mínimo de 1.000 semanas.
Una de las recomendaciones del Ministerio de Hacienda era, justamente, buscar un balance adecuado entre la sostenibilidad fiscal y los beneficios prestacionales para las mujeres. Incluso la cartera de Trabajo había dicho que el costo fiscal de la medida era muy alto.
Además, la ponencia elimina el polémico artículo que fue aprobado a última hora por la plenaria del Senado para que los requisitos de número de semanas y años se ajustaran a la baja para los pueblos indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palanqueras y campesinas, considerando la menor esperanza de vida de esta población. Varios expertos advirtieron en su momento que la medida no era viable, incluso el Minhacienda señaló que con ese artículo prácticamente se creaba un régimen paralelo.
Finalmente, el documento trae cambios en la forma de remunerar a las administradoras del componente de ahorro individual, es decir, a los fondos privados. Por el momento, las AFP siguen evaluando el impacto de esa modificación.
El umbral sigue siendo la manzana de la discordia
Teniendo en cuenta que las pensiones que entrega el régimen público tienen un subsidio, entre más alto sea el umbral de cotización en Colpensiones, más dinero se tendrá que destinar en el futuro para pagar las mesadas. De ahí que la recomendación de expertos, centros de estudios como ANIF y Fedesarrollo e incluso del Comité Autónomo de la Regla Fiscal es bajar el límite, la mayoría coincide en fijarlo en uno o 1,5 salarios mínimos, contrario a lo que quisiera el gobierno del presidente Gustavo Petro.
La ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez, ha defendido que el umbral debe garantizar la “suficiencia pensional en los términos que establece la OIT”. El Ministerio de Hacienda, en cabeza de Ricardo Bonilla, argumentó que bajar el umbral afecta la duración de los recursos del fondo de ahorro que crea la iniciativa y que sería administrado por el Banco de la República, pues entre más alto el límite, más tiempo de vida para ese fondo (porque le entrarían más cotizaciones). Según la cartera, con el umbral de tres salarios mínimos (el que inicialmente se le propuso al Senado) el fondo duraría hasta 2070, pero que con el umbral de 1,5, los recursos solo llegarían hasta 2050 y con uno de un salario mínimo “no habría fondo”.
El Ministerio de Hacienda sostiene que la reforma es sostenible. Según los cálculos de la cartera, el valor presente neto del déficit de Colpensiones sin reforma sería de 59,8 puntos del PIB y con reforma de 63,2 del PIB, pero que con el fondo de ahorro el balance incluso mejora en 9,8 puntos frente al escenario sin reforma (el déficit sería de 50 puntos del PIB). Ahora bien, el panorama cambia al analizar la situación a 2100: si hay reforma, para ese año, el déficit sería de 88,9 puntos del PIB, 12,1 puntos más que en el escenario sin reforma.
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Una de las grandes críticas al fondo de ahorro, que sería administrado por el Banco de la República, es que en algún momento se quedará sin recursos. Asofondos, el gremio de las AFP, sostiene que un fondo de ahorro “no debería acabarse nunca”.
Sin duda, la sostenibilidad seguirá siendo un tema de discusión, incluso el Gobierno acepta que harán falta ajustes en los próximos años. La ministra de Trabajo reconoció que la cartera ha hablado con especialistas sobre la necesidad de cambiar los parámetros de edad y de liquidación de las pensiones, y que esa “es una necesidad para el país”, pero argumentó que los estudios demuestran que todavía quedan hasta 15 años para tener que hacer esos cambios. “Por eso la reforma crea un artículo que permite que con base en estudios técnicos se dé un informe al Congreso y al presidente para que se hagan los ajustes necesarios”.
La Cámara tendrá que considerar todos estos puntos. Por ahora el mayor enemigo de la iniciativa es el tiempo, pues quedan 34 días (sin contar las extras del Congreso) para los dos debates en la Cámara, uno en la Comisión Séptima y otro en plenaria. La representante Alfonso dijo que la ponencia mayoritaria permitirá, “en los tiempos cortos que tenemos”, avanzar en el debate para que “ojalá, el 20 de junio, el país tenga una reforma pensional”.
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