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Este texto es un extracto de un capítulo de un nuevo libro (“De cara al 2050”) en el que se evalúan algunos de los principales desafíos del país a futuro. En este caso en particular, dos exministros de Hacienda (de gobiernos y corrientes distintas), además de un reconocido académico, proponen una ruta para ir encontrando una salida del laberinto fiscal en el que están las cuentas nacionales.
El panorama
La sostenibilidad de las finanzas públicas constituye uno de los pilares de la estabilidad macroeconómica y de la capacidad efectiva del Estado para cumplir sus funciones, particularmente en economías emergentes como la colombiana, donde este equilibrio enfrenta presiones recurrentes asociadas a bases tributarias estrechas, rigidez en la estructura del gasto y una elevada exposición a choques externos.
Durante la última década, la acumulación de estos factores da lugar a déficits fiscales persistentes y a un crecimiento sostenido de la deuda pública. A su vez, estrecha el margen de acción de la política económica y limita la capacidad del Estado para responder con flexibilidad ante nuevos choques.
En este contexto, el deterioro fiscal en 2025 aparece como la manifestación más reciente de una trayectoria que viene acumulando tensiones estructurales desde años atrás, asociada a una estructura de ingresos fuertemente dependiente de sectores volátiles —en particular el de los commodities—, a un gasto público cuya dinámica está condicionada por mandatos constitucionales y compromisos legales de difícil reversión. Se agrega un aumento sostenido en el costo del servicio de la deuda, escenario que además se ve atravesado por contingencias fiscales crecientes, el progresivo debilitamiento del ancla institucional que representa la regla fiscal y un entorno internacional más restrictivo en materia financiera y comercial.
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La situación fiscal descrita manifiesta la necesidad de un conjunto de reformas que reconozcan explícitamente las restricciones jurídicas, políticas y macroeconómicas bajo las cuales hoy opera el Estado colombiano. En este contexto, una estrategia de consolidación fiscal que ignore la elevada inflexibilidad del gasto, la estrechez estructural de la base tributaria y el deterioro reciente de la credibilidad del marco fiscal difícilmente puede generar resultados sostenibles en el tiempo.
En consecuencia, las siguientes propuestas se sustentan en la premisa de que la sostenibilidad fiscal requiere un enfoque integral basado en una redefinición explícita de las reglas que soportan tanto el gasto como los ingresos públicos. Dicho enfoque debe alinear la dinámica presupuestal con la capacidad estructural de generación de ingresos, incorporando, además, criterios de equidad distributiva y viabilidad política.
Gasto público y ajuste fiscal
Desde el lado del gasto es necesario reconocer y clasificar las distintas partidas del PGN en dos grandes grupos: aquellas de carácter inflexible —asociadas a obligaciones normativas y contractuales— y aquellas sobre las cuales existe un mayor grado de discrecionalidad en su manejo. Esta división permite focalizar de manera más precisa las políticas públicas y diseñar estrategias diferenciadas, que en la medida de lo posible, amplíen el margen de maniobra sobre las finanzas del Estado. En consecuencia, las recomendaciones en materia de gestión del gasto se determinan por la naturaleza del gasto considerado y por el grado efectivo de discrecionalidad asociado a cada tipo de partida.
Sobre esta base, se plantea la construcción de una regla fiscal específica para el componente flexible del gasto, orientada a encauzar su dinámica y a restringir su expansión de carácter no estructural. También limita el crecimiento real del gasto público flexible a un tope determinado por la tasa de crecimiento real de largo plazo de la economía. Así mismo, con el fin de modificar la dinámica actual de este componente, la nueva regla incorpora un proceso explícito de desindexación que reduce la inercia presupuestal asociada a fórmulas automáticas de actualización del gasto. Su función es esencialmente prospectiva, en la medida en que busca evitar que decisiones adoptadas para atender necesidades transitorias o decisiones discrecionales del Gobierno Nacional Central (GNC) se consoliden como obligaciones permanentes, o contribuyan a incrementar la presión fiscal sin una evaluación explícita de su costo fiscal en el tiempo.
Dado el carácter de esta propuesta, el ajuste implica una menor disponibilidad de recursos para atender las obligaciones y los pasivos asociados al retorno a la normalidad de aquellas partidas que son consideradas flexibles. Ello supone un incremento transitorio de los pasivos derivados de estas partidas. En algunos sectores —salud, infraestructura, vivienda y educación superior— la contención del gasto se traduce en el diferimiento de inversiones y en la acumulación de obligaciones (deuda fuera del balance fiscal). Estas se incorporan de manera explícita y transparente al análisis fiscal con el fin de ordenar las prioridades en la gestión presupuestal.
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Para cumplir con estas obligaciones y ofrecer una solución ordenada a los pasivos acumulados, se propone su financiación mediante una estrategia orientada a minimizar el impacto de caja en el corto plazo. En particular, se contempla la utilización de emisiones extraordinarias de deuda de muy largo plazo, complementadas con la venta de participaciones accionarias ineficientes u otros activos financieros no estratégicos. De esta manera, se evita la generación de tensiones de liquidez en el corto plazo, al tiempo que se preserva la viabilidad del ajuste fiscal.
Frente al componente rígido del gasto, se necesitan reformas institucionales orientadas a contener su dinámica estructural. La prioridad es la adecuada implementación de la ley de asignación de funciones asociada a la reforma del SGP, que es central y debe garantizar que cualquier incremento en las transferencias territoriales se traduzca en una reducción equivalente del gasto del GNC, de modo que el efecto neto sobre el gasto público consolidado sea fiscalmente neutral. Este principio preserva la autonomía territorial sin aumentar la presión estructural del gasto público sobre las finanzas públicas.
Por otro lado, el manejo de la reforma del sistema pensional es fundamental porque el pasivo implícito asociado a estas obligaciones continúa representando uno de los principales riesgos fiscales de largo plazo; incluso tras las reformas recientes. Una estrategia fiscalmente responsable demanda una reforma orientada que reduzca significativamente el valor presente de las obligaciones pensionales —mediante un régimen de transición explícito y políticamente negociado— que permita ajustar gradualmente los parámetros de ese sistema.
Esta reforma debe revisar los regímenes especiales aún vigentes (maestros y fuerzas militares), articular criterios de equidad intergeneracional y de protección de los tramos más vulnerables. Además, necesita incentivos a la formalización laboral y mejoras en la administración contributiva para que la corrección del desequilibrio pensional se traduzca en una reducción efectiva de los riesgos fiscales estructurales y en una mayor coherencia del sistema con la evolución demográfica del país.
El tercer frente del gasto rígido son los programas de transferencias monetarias. La fragmentación de estos instrumentos debilita la focalización, eleva los costos administrativos y genera errores persistentes de inclusión y exclusión. Sus efectos son negativos sobre su eficacia distributiva y sobre su legitimidad fiscal. Avanzar hacia su consolidación bajo un marco unificado —apoyado en registros integrados y actualizados— permite mejorar la identificación de la población objetivo, reduce errores de selección e incorpora reglas claras de graduación que evitan trampas de pobreza y facilitan la salida ordenada de los beneficiarios a medida que recuperan autonomía económica.
De esta manera se orienta el gasto social a maximizar su impacto por unidad de recurso asignado sin implicar necesariamente una expansión del gasto agregado.
Ingresos fiscales y el sistema tributario
Desde el lado de los ingresos, se parte del diagnóstico de que la estructura tributaria colombiana se caracteriza por un bajo nivel de recaudo, una asignación ineficiente de las cargas y una elevada concentración de la base gravable.
En este contexto, la ampliación de la base del IVA a la tarifa general emerge como un instrumento con alto potencial de recaudo y efectos progresivos mientras se acompañe de un mecanismo de compensación claro, automático (IVA Inteligente) y plenamente transparente para la población vulnerable. Este puede incluso contemplar esquemas de sobrecompensación para los deciles más bajos de la distribución del ingreso. De manera complementaria, se propone la eliminación progresiva de los regímenes especiales y la adopción de un régimen de transición con un horizonte de cinco a diez años, lo que permite atenuar los costos de ajuste y facilitar su viabilidad política.
La ampliación de la base del impuesto sobre la renta de las personas naturales constituye otro elemento central del paquete de propuestas por el lado de los ingresos. En la actualidad, el umbral efectivo de entrada al sistema es elevado al compararlo internacionalmente, lo que exceptúa a una fracción significativa de la población económicamente activa con capacidad contributiva. Se debe reducir progresivamente dicho umbral desde niveles cercanos a 3,5 salarios medianos hasta aproximadamente un salario mediano. Es decir, a través de un régimen de transición que permita a los hogares adaptarse gradualmente. Este ajuste contribuye a fortalecer el recaudo, el contrato fiscal y la percepción de equidad del sistema tributario. No obstante, su efectividad depende de un fortalecimiento sustancial de la administración tributaria, mejoras en los sistemas de información y la implementación de incentivos a la formalización laboral y empresarial. En ausencia de una base robusta, la ampliación del universo de contribuyentes tiene efectos limitados.
Paralelamente es indispensable abordar la tributación empresarial desde una perspectiva de eficiencia y neutralidad. La coexistencia de tasas efectivas cercanas al 60% con un entramado complejo de exenciones y beneficios sectoriales genera distorsiones significativas en la asignación de recursos e incentiva estrategias de elusión. Frente a ello, se plantea una reducción sustancial de la tasa efectiva del impuesto sobre la renta empresarial hacia niveles cercanos al 30%, acompañada de la eliminación integral de las exenciones vigentes. Esta estrategia permite ampliar la base gravable, reducir la dispersión de tasas efectivas entre sectores y mejorar la competitividad del país sin sacrificar el recaudo estructural.
En conjunto, las propuestas delinean una estrategia de recomposición fiscal. Parte del reconocimiento explícito de las restricciones institucionales, económicas y políticas existentes y plantea su corrección mediante cambios graduales, consistentes y verificables. Su implementación exige un alto grado de coordinación institucional y la construcción de acuerdos políticos amplios que otorguen estabilidad y credibilidad al marco de política económica. El eje de esta estrategia reside en la consolidación de un marco fiscal coherente, orientado a sostener el gasto social, estabilizar la trayectoria de la deuda pública y fortalecer la credibilidad del marco fiscal de largo plazo.
Conclusiones y expectativas
La coyuntura fiscal actual no responde a hechos aislados del último lustro, sino que es el resultado de una configuración fiscal que se viene consolidando a lo largo de las últimas tres décadas. Obedece, en gran medida, a características estructurales de la economía. El recuento de los acontecimientos fiscales recientes —e incluso de la última década— muestra cómo se acumula una presión significativa sobre las finanzas públicas, reduciendo de forma progresiva el margen de maniobra fiscal. Esta dinámica está determinada por el fortalecimiento de la inflexibilidad del gasto que crece de manera sostenida y por la incapacidad estructural del Estado para expandir el recaudo de forma suficiente. En conjunto, estos factores conducen a un deterioro persistente de las finanzas públicas que difícilmente puede revertirse en el corto plazo.
En este contexto, para 2026 se estima que el gasto inflexible del PGN represente entre el 88 % y el 91,4 % del gasto total. Los desequilibrios fiscales tienden a mantenerse en niveles elevados en ausencia de nuevas reformas tributarias, con un déficit fiscal total superior al 6 % del PIB y un déficit primario cercano al 2 %.
Este escenario refleja la persistencia de un alto componente de gastos obligatorios, el creciente costo del servicio de la deuda y la adopción de medidas extraordinarias, sin que ello modifique sustancialmente la tendencia observada en los últimos años. Esto limita de manera significativa el margen de maniobra fiscal y mantiene una elevada exposición a choques internos y externos, aunque dentro de un marco fiscal relativamente previsible. Por lo tanto, es razonable anticipar que la dinámica fiscal en 2026 será similar a la observada en 2025.
El análisis sugiere que de no mediar cambios estructurales, el comportamiento de las finanzas públicas en los próximos años puede mantenerse en condiciones similares a las actuales. En este sentido, es imperativo identificar qué transformaciones son viables para modificar la tendencia vigente, cuáles son los mecanismos que fortalezcan de manera sostenible el recaudo, y a la vez, los instrumentos que amplíen el margen de maniobra fiscal.
Esto incluye reformas al gasto —pero dada la inflexibilidad creciente se reduce la acción en ese frente y ser refuerza la necesidad de nuevos tributos, incluidos aquellos sobre la informalidad—, una reflexión sensata sobre el IVA y sobre el umbral de declaración renta de personas naturales. A lo anterior se suma que una parte sustancial del gasto inflexible se encuentra asociada a derechos de rango constitucional y obligaciones legales; un verdadero desafío que debe garantizar su sostenibilidad sin comprometer la estabilidad fiscal de largo plazo.
* Exministro de Hacienda del gobierno Duque.
** Exministro de Hacienda del gobierno Petro.
*** Director Centro de Estudios Desarrollo Económico (CEDE) de la U. de los Andes
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