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El camino hacia la reconstrucción tras el terremoto del 10 de agosto pasará por unos 30 billones de obstáculos.
La cifra es gigantesca, no solo por su valor en pesos, y ayuda a entender lo complejo y amplio que es el proceso que recién comienza a estructurarse, cuando muchos aún guardan la esperanza de que sigan apareciendo personas vivas entre los escombros o que la evaluación de su vivienda les permita volver a tener un techo y cuatro paredes, agrietadas en algunos casos.
Entre 1999 y 2001, la reconstrucción del Eje Cafetero se tragó COP 17,1 billones (en dinero de hoy). Esta vez, los datos preliminares muestran que las pérdidas económicas en departamentos como Chocó, Valle del Cauca, Risaralda, Quindío y Caldas suman al menos COP 30 billones (equivalentes a 1,5 % del PIB).
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El balance de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres indica que el terremoto afectó 476 municipios del país en 15 departamentos, dejó a más de 150.000 familias damnificadas, 163.000 viviendas averiadas, 31.400 destruidas y 302 edificios colapsados. Según el último reporte, 319 personas fallecieron, 4.506 resultaron heridas y 260 están desaparecidas.
A finales de septiembre, según el calendario del Gobierno, deberíamos saber, ya con datos más certeros desde el terreno, cuántas viviendas entrarán en la columna de Excel marcada como demolición y cuántas al apartado de rehabilitación; unas más quedarán en la esquina del reasentamiento. Y así.
Y en medio de las visitas técnicas y los cálculos, el país se juega no solo la reaparición de construcciones e infraestructura, sino el encendido de nuevo de millones de vidas en dimensiones que trascienden la (vital) de la vivienda: comercios que puedan volver a abrirse, microempresas que aspiren a tener una planta de producción de nuevo y vacantes que aparezcan una vez más entre los clasificados.
El reto no solo requerirá una logística que no está del todo clara aún, sino recursos para cubrir ese hueco de COP 30 billones de ancho. Buena parte de la estrategia, por no decir toda, incluye reorientar gasto, echar mano de algunos fondos y, en general, de ingeniería presupuestal. En el decreto con el que el Gobierno de Abelardo de la Espriella dejó en firme la emergencia económica se anuncian varias de las ideas a las que acudirá esta administración para enfrentar la crisis. En los próximos días se conocerán los documentos que las detallan. Pero en las 29 páginas que ya se conocen la palabra “impuestos” escasea.
La pregunta acá es si la ruta hacia la reconstrucción puede evadir el peaje (necesario, según analistas) de modificaciones a los impuestos.
¿Por qué una emergencia económica?
El Gobierno declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica para poder adoptar medidas excepcionales que le permitan atender una emergencia de esta magnitud. El decreto firmado el miércoles advierte que el desastre ocurrió en un momento en el que hay una situación “muy delicada” de las finanzas públicas.
“En la actualidad, el país atraviesa por una crisis fiscal sin precedente en la historia. Se estima que el déficit fiscal ascenderá al 7,8 % del producto interno bruto (PIB). El nivel bruto de endeudamiento de la nación sobrepasa el 60 % del PIB, y en ausencia de medidas estructurales para reducir el déficit fiscal la deuda se estima insostenible en el mediano plazo”, se lee en el documento.
Entre otros datos, el Gobierno de Abelardo de la Espriella expone que la situación de caja es “precaria en extremo”: las metas de recaudo no se han cumplido, el presupuesto de 2026 está desfinanciado por la no aprobación de la ley de financiamiento y la falta de ajuste en el gasto y, en este escenario, en los primeros siete meses del año se ejecutó “de manera importante” el cupo de endeudamiento anual aprobado por el Congreso.
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Esta situación ya existía antes del sismo, pero el Gobierno sostiene que es importante considerarla a la luz de la emergencia, pues implica que el Estado tiene poco margen de maniobra fiscal, presupuestal y de endeudamiento para atender una calamidad pública de esta magnitud.
¿Qué dice la emergencia económica?
El estado de excepción que decretó el Gobierno señala algunos caminos para buscar una porción de los recursos de la reconstrucción. Aquí una primera precisión: todo el dinero no saldrá directamente del presupuesto.
Si tomamos como ejemplo la reconstrucción del Eje Cafetero tras el terremoto de 1999, Camilo Pérez, director de Investigaciones Económicas de Banco de Bogotá, explica que el 60 % de los recursos vinieron del presupuesto, casi un 40 % de deuda externa y cerca del 1 % de cooperación internacional.
Laura Clavijo, directora de Investigaciones Económicas, Sectoriales y de Mercado de Bancolombia, explica que en el terremoto de 1999 el 68 % del presupuesto para reconstrucción se destinó a viviendas y edificaciones. Esta vez, por la magnitud de los daños, los datos apuntan a que el 82 % del presupuesto iría a viviendas y edificaciones.
Entrando en materia, si bien el decreto habla de la posibilidad de invocar medidas tributarias para atender la emergencia derivada del terremoto, no hay nada explícito que señale el camino hacia cambios en los impuestos, al menos de momento.
Lo que sí se incluye es la posibilidad de movilizar recursos desde fondos especiales. El decreto contempla, de un lado, contar con recursos del Sistema General de Regalías para financiar proyectos de inversión en el marco de los preceptos constitucionales que rigen ese sistema. De otro lado, habilita el uso de recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE).
Estos dineros, aclara el decreto, se utilizarían a título de préstamo. Como explica Sebastián Correa, socio de Serrano Martínez CMA y experto en derecho tributario, ya hay un precedente, pues los dineros del fondo también se usaron durante la pandemia. Un análisis de Investigaciones Económicas del Banco de Bogotá señala que con corte a mayo este fondo tenía USD 4.628 millones.
Otra de las medidas planteadas es la enajenación exprés por parte de la SAE de activos y bienes que puedan servir en la atención a las víctimas del terremoto y a la tarea de reconstrucción. Esto se haría en parte a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), que administra esta entidad. Además, se plantea una ampliación temporal del mecanismo de obras por impuestos para que las empresas puedan financiar proyectos de inversión en las zonas afectadas. También está esbozada la posibilidad de orientar temporalmente recursos con destinación específica de Coljuegos hacia la atención en salud en las zonas afectadas.
Así mismo, el plan del Gobierno contempla la necesidad de asistir a las micro y pequeñas empresas afectadas con apoyos para cubrir una parte de los salarios y aportes de los trabajadores de estas unidades productivas. La estrategia también incluiría establecer líneas de crédito de emergencia “con condiciones no previstas hoy en la regulación financiera (tasas subsidiadas y períodos de gracia extraordinarios)”. Así mismo, se prevé usar recursos del Fondo Nacional de Turismo (Fontur) para subsidiar “temporalmente” la operación de los hoteles en las zonas afectadas.
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En la línea de flexibilizar los requisitos del sistema financiero, la administración de De la Espriella habla de establecer condiciones favorables (compensación de tasa, coberturas, subsidio de comisiones, períodos de gracia y garantías) en los instrumentos que ofrecen las entidades del Grupo Bicentenario, que comprende 13 instituciones, como el Banco Agrario y el Fondo Nacional del Ahorro, entre otras.
¿Podemos reconstruir sin necesidad de impuestos?
“Es probable que en una segunda ola de medidas se tenga que hablar de algunos impuestos transitorios para atender la emergencia”, sostiene José Ignacio López, presidente del Centro de Pensamiento Económico ANIF. Si bien reconoce la importancia de las medidas anunciadas en el decreto, como ajustes en el presupuesto, acudir al Sistema General de Regalías y a recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, también considera que será necesario hacer esfuerzos en otros frentes.
En palabras de César Pabón, director de Investigaciones Económicas de Corficolombiana, “es loable que el esfuerzo se haga vía gastos, pero es difícil pensar que se va a materializar solo por esta vía”. Aunque Pabón reconoce que el Presupuesto General de la Nación tiene margen de recorte, dice que está en duda si será suficiente en este escenario.
Clavijo destaca que los decretos que reglamentarán la emergencia económica mostrarán a qué rubros se destinarán los recursos y exactamente de donde saldrán. De manera preliminar, la directora dice que cerca de COP 12 billones del presupuesto de este año podrían reasignarse, pero que de todas maneras falta dinero adicional.
Pérez afirma que el Gobierno quizá tendrá que usar múltiples herramientas, incluyendo impuestos y deuda, principalmente externa.
Considerando los daños en viviendas, centros de salud y centros educativos, Clavijo calcula que esta vez la reconstrucción podría tardar hasta seis años, según estimaciones iniciales, mientras en 1999 tomó cerca de dos años y medio. La directora considera que en este escenario los créditos multilaterales tendrán más protagonismo y representarán buena parte del financiamiento.
A fin de cuentas, en palabras de Correa, las medidas anunciadas pueden ser “paliativos de corto plazo”, pero no resuelven el problema de fondo. El experto en derecho tributario coincide en que la reconstrucción probablemente exigirá, más adelante, medidas más profundas, “como una reforma tributaria por la vía ordinaria del Congreso”.
Cuando hablamos de cómo atender la emergencia, es fundamental considerar que incluso antes del terremoto ya parecía difícil una consolidación fiscal sin una reforma tributaria. Ahora, que las necesidades se multiplicaron y las decisiones presupuestales son vitales para miles de familias, parece aún más difícil hacer lo necesario sin pasar por el camino, políticamente indeseado, de los impuestos.
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