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A pesar de que no ha transcurrido un año desde el último intento de reforma tributaria, el Gobierno va a radicar un nuevo proyecto de ley sobre esta materia.
Como hemos indicado en análisis anteriores, Colombia sufre una grave inestabilidad tributaria. Lo que antes indignaba, ahora se volvió paisaje y prácticamente una costumbre de cada administración nacional. Por eso somos testigos de dos o tres reformas tributarias por periodo presidencial.
El diagnóstico es claro y ya varios académicos y profesionales de la hacienda pública, la contaduría y el derecho tributario han presentado propuestas para aliviar la volatilidad e inseguridad jurídica. Por eso, no hay excusas para tanta indisciplina fiscal.
Aunque todavía no tenemos un proyecto de ley radicado, el Gobierno – como es habitual en este tipo de asuntos – ha sugerido algunos cambios normativos que quiere introducir a través de la nueva reforma en aras de recaudar más. Para este punto parece posible que la iniciativa sea presentada al Congreso la próxima semana.
A continuación, navegaremos entre dichos pronunciamientos para estimar cuáles serían los cambios propuestos, y, por supuesto, hacer un llamado de atención a la falta de rigor en estos asuntos.
Para ser cuidadosos y diferenciar entre los anuncios formales y las meras conjeturas, resulta fundamental acudir a fuentes serias sobre la intención del gobierno. Nuestra primera aproximación será el Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado por el Ministerio de Hacienda para esta vigencia.
Como se evidencia en el Plan Financiero para 2026, el Gobierno estima un incremento de los ingresos fiscales al 18,2 % del PIB, lo cual atribuye a “la potencial implementación de una reforma tributaria”.
Sin embargo, el mismo documento reconoce una “sobrestimación” acerca de los cambios que se introducen a través de las reformas. Por ejemplo, se indica que una reforma tributaria estima incrementar el recaudo en 0,7pp del PIB. No obstante, en conjunto, desde 2018 a 2024, y a pesar de las reformas implementadas, el recaudo creció sólo en 0,8 %. Si ese fue el resultado, ¿por qué insistir en una fórmula ya fracasada y tan costosa para la seguridad jurídica?
Pese a ello, el Marco Fiscal estima explícitamente los siguientes cambios normativos. Desde lo relativo al ingreso y al gasto: “Ajustes tributarios con mecanismos de causación inmediata. Modificaciones adicionales al impuesto al carbono, IVA para juegos de azar, plataformas e iglesias, junto con impuesto especial de carbón y petróleo. Otros impuestos dirigidos a gravar la contaminación (Plaguicidas, Ruido, Vapeadores, entre otros.) (…) Reforma tributaria estructural. Modificación de la estructura del IVA para reducir gasto tributario. Modificación del ImpoConsumo. Modificaciones adicionales al impuesto de renta de personas naturales”.
De los apartes citados, notamos que la intención del Gobierno no se concentra únicamente en tributos como el impuesto sobre la renta o el patrimonio, quizá por la complejidad que esto le ha representado para crear propuestas que no resulten demandadas o inconstitucionales.
Por el contrario, el Ministerio quiere concentrarse en impuestos de causación instantánea – como el IVA –. ¿Por qué? Porque las modificaciones en este tipo de impuestos se aplican de inmediato y su estructura es más sencilla, de manera que no es necesario esperar su recaudo hasta el próximo primero de enero.
Entonces, ¿qué nos espera? Cambios en el IVA y el impuesto al consumo, los cuales seguramente involucran un incremento de la tarifa del impuesto al consumo – actualmente de 8 % –, y la eliminación de exenciones y exclusiones de IVA, es decir, gravar con 19 % bienes y servicios que anteriormente tenían una tarifa del 0 % o sencillamente no estaban gravados, como los juegos de azar operados a través de internet.
Pero el Marco Fiscal no sólo prevé modificar tributos, también contempla introducir nuevos impuestos como gravámenes a la contaminación generada por plaguicidas, ruido y vapeadores. Pero aún no contamos con una definición clara de esta innovación fiscal.
Adicionalmente, también se contemplan cambios que permitan reducir el gasto fiscal: en otras palabras, el dinero que deja de percibir el Estado por beneficios tributarios. Así, el Marco sugiere revisar el funcionamiento de beneficios que fueron creados arbitrariamente y que carecen de cualquier tipo de estudio sobre su efectividad y seguimiento.
Por último, se prevén cambios en el impuesto sobre la renta para personas naturales. Seguramente esto implica la eliminación de deducciones especiales para trabajadores (o su limitación) o la introducción de tarifas mayores – como sucedió en el último intento de reforma –, aunque la más alta actualmente ronda el 39 % marginal.
Dicho esto, con ocasión de la radicación del Presupuesto General de la Nación (PGN), tenemos certeza que el Gobierno pretende que la nueva reforma recaude unos $26.3 billones, una cifra absurda y que confirma la sobreestimación que los gobiernos hacen de sus reformas tributarias y el desfinanciamiento del presupuesto presentado.
Ahora, alejándonos de documentos oficiales, también contamos con algunos pronunciamientos del presidente en eventos y de su perfil en X. A través de una publicación, el mandatario manifestó que se proponen incrementar la carga impositiva de las personas naturales de mayor capacidad económica mediante modificaciones al régimen de dividendos, herencias, fusiones económicas y remesas. Es importante mencionar que Colombia no grava las remesas desde hace más de 22 años.
Así las cosas, pareciese que el Ministerio se concentraría en incrementar la tarifa del impuesto sobre los dividendos, del impuesto complementario de ganancias ocasionales respecto de herencias, gravar nuevamente las remesas y modificar el régimen de reorganizaciones empresariales (fusiones y escisiones), las cuales están gravadas salvo el cumplimiento de algunos requisitos.
Todas estas medidas demuestran que la indisciplina fiscal se volvió paisaje en el país. A pesar de la lección del año pasado, el Gobierno insiste en presentar un presupuesto desfinanciado, pero anclado en la aprobación de una reforma absurdamente ambiciosa.
Desde otra perspectiva, esa reforma tan optimista se fundamenta en: i) el incremento impositivo a los rendimientos de capital, lo cual podría desincentivar aún más la inversión extranjera y que nuestro país sea menos atractivo para el desarrollo de operaciones de M&A propiciando la fuga de capitales, y ii) el aumento de la carga tributaria indirecta a través del IVA y el impuesto al consumo, gravámenes que no distinguen respecto de la capacidad económica de quien adquiere un bien o un servicio. ¿Nos encaminamos hacia un descalabro fiscal por cuenta del desorden de las cuentas públicas?
Estamos padeciendo la ausencia de una política fiscal seria, organizada y consistente, y este gobierno pareciera no tener intención alguna de mejorar en dicho aspecto.
El llamado de atención se concentra en informarnos oportunamente sobre cada cambio, y, como ciudadanos, continuar vigilantes sobre el uso de los recursos y emplear las herramientas jurídicas que tenemos a nuestro alcance para hacer veeduría del gasto público y de una reforma justa.
* Universidad del Rosario, Red de Trabajo Fiscal
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