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El Ministerio de Hacienda confirmó el pasado viernes que este lunes radicará en el Congreso la Ley de Financiamiento, una suerte de reforma tributaria que se presentará con el fin de sumarle unos $26 billones en recursos al Presupuesto General de 2026.
La iniciativa llega al Congreso en un momento complejo, si se quiere, pues el alcance del proyecto, además de las cuentas del Presupuesto, han tensado aún más las relaciones del Ejecutivo con el Legislativo.
De acuerdo con Angélica Lozano, senadora de la Alianza Verde, “el Gobierno Petro propone la reforma tributaria más grande de los últimos años: impuestos por 26 billones de pesos para financiar un presupuesto inflado, lo que en la práctica es una bomba de tiempo para el siguiente gobierno”.
El proyecto enfrentaría la oposición de partidos como el Centro Democrático, el Conservador y Cambio Radical, cuando menos. También está en entredicho el apoyo de La U y de algunos congresistas del Liberal.
El camino cuesta arriba de la tributaria
Intentar pasar una reforma tributaria en el último año de Gobierno no es una jugada muy común por varias razones. La primera hace referencia a la mecánica electoral: el Congreso está más preocupado por su seguridad laboral que por trabajar a fondo, mucho menos para discutir algo tan impopular como modificaciones a los impuestos. El gobierno de Iván Duque presentó un proyecto de esta naturaleza al final del mandato, en el proceso se llevó por delante a un ministro de Hacienda y se creó el estallido social.
La segunda quizá es un poco más de fondo: este tipo de reformas, que en Colombia son parte del paisaje político y económico, se suelen hacer a principios de la administración, cuando las relaciones con los legisladores están menos desgastadas, para asegurar recursos con miras a ejecutar un plan de desarrollo en la medida de lo posible. En otras palabras, una reforma en el ocaso del mandato suele estar relacionada con una crisis (un choque externo) o un desbarajuste por parte del Gobierno. En este caso, la aguja señala más hacia la segunda razón.
Para entender cómo llegamos a este punto vale echar una mirada rápida en el espejo retrovisor del camino económico más inmediato que ha recorrido el país en materia económica.
En 2024, Colombia experimentó una caída sin precedentes en el recaudo tributario, de cerca de $12 billones, una disminución del 4,3 % en comparación con lo recaudado en 2023, y muy por debajo de las proyecciones que había hecho el mismo gobierno.
Esta situación derivó en la necesidad de hacer una serie de recortes presupuestales con el objetivo de ajustar la economía nacional a los límites establecidos por la regla fiscal, la cual busca mantener el equilibrio de las finanzas públicas: una especie de balance entre los ingresos del Estado, el gasto y el endeudamiento.
Para financiar el presupuesto de este año, el gobierno radicó en el Congreso una ley de financiamiento (una tributaria pensada para sumarle recursos al presupuesto) por $12 billones. La iniciativa se hundió y las cuentas de este año quedaron desfinanciadas. El Presupuesto tampoco llegó a buen puerto y el presidente Petro tuvo que expedirlo por decreto.
Este año, el panorama en materia de recaudo tampoco es muy alentador: el Gobierno redujo su meta de ingresos fiscales en cerca de $18,5 billones respecto a lo planteado inicialmente en el Plan Financiero de comienzos de 2025, un ajuste que se incorporó en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Como los números no cierran, se suspendió, por tres años, la regla fiscal.
Ante este contexto, dos agencias calificadoras de riesgo, Moody’s y S&P, ya han rebajado la calificación crediticia del país, alertando sobre el deterioro de la situación fiscal. En el caso de Moody’s, Colombia aún mantiene el grado de inversión, mientras que con S&P ya se encuentra en el segundo nivel más bajo de su escala de calificaciones.
Es precisamente en la convergencia de las dificultades fiscales y las necesidades de gasto donde se inscribe la propuesta del Gobierno de Gustavo Petro de impulsar una reforma que, nuevamente, viene vestida de ley de financiamiento. Para completar los $556,9 billones del Presupuesto General de la Nación 2026 (que incluye unos $88 de inversión, $102 para pagar deuda y el resto se va en funcionamiento) se necesita, nuevamente, una tributaria. Esta vez por $26,3 billones.
Aquí hay varios factores que llaman la atención. El primero es que, a pesar de que no es una tributaria con todas las de la ley, es la iniciativa de su tipo más ambiciosa en la historia reciente del país.
El segundo es que a pesar de los llamados a reducir el gasto y apretarse el cinturón, el presupuesto 2026 es ambicioso, creció 3,7 % real (ajustado por inflación) frente al de 2025. En poco más de un mes (entre la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo y la del Presupuesto), las cuentas del Gobierno crecieron significativamente, sólo el gasto primario aumentó $18,2 billones. Hasta el horizonte de la propia ley de financiamiento pasó de $19 billones a $26,3 billones.
La construcción del Presupuesto (con la tributaria a bordo) ha sido criticada desde varias esquinas por tener cuentas que parecen no cuadrarle a nadie, excepto al Gobierno. El Observatorio Fiscal de la U. Javeriana dijo que el panorama del recaudo tributario se ve “inflado”. Y esto es peligroso si tenemos en cuenta que buena parte del embrollo fiscal del país tiene que ver con que los ingresos por impuestos han estado por debajo de los números propuestos inicialmente (con los cuales se construyen, entre otras cosas, los presupuestos).
Analistas, centros de investigación y políticos han advertido que es muy probable que los ingresos de la tributaria no se materialicen, por las mismas razones que explicamos al inicio. Desde antes de que se conociera el texto que radicará el Gobierno este lunes, varios congresistas anunciaron que no lo apoyarían. A su vez, tras las dos reuniones entre los coordinadores ponentes y ponentes del proyecto de presupuesto en el Ministerio de Hacienda, algunos parlamentarios advirtieron que el gobierno no quiere negociar, sino que apuesta a expedir por decreto el presupuesto.
Lo que vendría con la Ley de Financiamiento
Sobre la reforma, Germán Ávila, ministro de Hacienda, dijo en su momento que “no es un problema solo del Gobierno, compromete a toda la sociedad, a los gremios, al país entero. No es una alternativa que sólo el gobierno deba manejar, sino todo el país entero su conjunto. Si el Congreso no la aprueba hay que preguntarse cuál es la alternativa que dará el Congreso”.
Algunos de los puntos que tocaría la iniciativa se pueden ver en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que fue presentado en junio de este año.
Uno de los elementos de los que ha hablado el Ministerio es el IVA, sin que esto signifique que vaya a haber un alza generalizada de este impuesto. La cartera ha hecho énfasis en las exenciones con las que arrastra este tributo.
“Resulta urgente abordar las ineficiencias del diseño del IVA, cuyo gasto tributario equivale a cerca del 5 % del PIB, afectando la sostenibilidad fiscal y perpetuando inequidades en el sistema impositivo”, se lee en el Marco.
Para el Gobierno también “sería necesario evaluar una posible reducción de la tarifa efectiva del Impuesto de Renta para personas jurídicas, acompañada de una depuración de beneficios tributarios regresivos. De igual forma, el fortalecimiento del impuesto al carbono, la imposición permanente a los juegos de azar en línea y la creación de gravámenes ambientales sobre el uso de plaguicidas, emisiones de ruido y productos como los vapeadores podrían constituir fuentes adicionales de recaudo”.
Sólo entre el IVA permanente a los juegos de azar en línea y las modificaciones al impuesto al carbono y tributos que buscarían pegarle a la contaminación, el Gobierno podría recaudar entre $4 y $ 8 billones, según cifras del propio Minhacienda.
En Marco, el Gobierno también mencionó la importancia de revisar el impuesto sobre la renta de las personas naturales. La idea sería aumentar las tarifas aplicables a los tramos de más altos de ingreso.
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