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A inicios de julio, y a pesar de varias objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia presentadas por el Ministerio de Ambiente y el presidente de la República, Gustavo Petro, Efraín Cepeda, presidente del Senado, sancionó la Ley 2469 del 2 de julio que incorpora los humedales al sistema nacional de gestión del riesgo de desastres y al sistema nacional de cambio climático, en el componente de adaptación.
Además, a finales de la semana pasada, el presidente Petro sancionó la Ley 2478 del 11 de julio que, en términos generales, promueve la conservación de los humedales en el territorio nacional. Aunque ambas leyes tienen objetivos diferentes frente a las 31 millones de hectáreas que son humedales en el país —el 26 % del territorio continental e insular de Colombia—, han generado inquietud entre algunas investigadoras e, incluso, en el Ministerio de Ambiente, como quedó claro en la objeción presentada a mediados de junio frente a la primera.
Al hecho de que las leyes propongan actualizar o inventariar los humedales del país —lo cual, a juicio de las investigadoras, resulta innecesario e inconveniente— se suma la preocupación del Ministerio de Ambiente. Para esta entidad, la nueva normativa que incorpora estos ecosistemas al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y al de Cambio Climático, presenta “imprecisiones técnicas” que dificultan su ejecución y obstaculizan una implementación y reglamentación adecuadas.
¿Un esfuerzo innecesario?
A comienzos de este año, como contamos en este artículo, Úrsula Jaramillo Villa, bióloga de la Universidad de Antioquia con maestría en ecología, y Silvia López Casas, doctora en biología de la Universidad de Antioquia y especialista en ecosistemas acuáticos continentales de Wildlife Conservation Society (WCS), alertaron sobre algunos apartes de las iniciativas a las que, en ese momento, les hacía falta un debate en el Congreso.
Las dos investigadoras coincidían en un punto: al buscar actualizar o inventariar los humedales del país, ambas propuestas evidenciaban el desconocimiento en el tema sobre el que querían legislar. Esmeralda Hernández, senadora por el Pacto Histórico, autora de la ley sobre conservación de humedales y quien fue ponente de la otra iniciativa, asegura que, tras el artículo de enero, se reunió con las investigadoras para escuchar sus preocupaciones. Sin embargo, Jaramillo, investigadora doctoral en la Universidad Javeriana y docente de la Universidad Eafit (Medellín), señala que estas reuniones nunca se dieron.
Al margen de esto, ambas leyes le ordenan al Ministerio de Ambiente levantar el inventario nacional de humedales, en el caso de la Ley 2478, y actualizar los humedales con el objetivo de contar con la cartografía de humedales, de acuerdo con el segundo artículo de la Ley 2469.
Jaramillo, una de las editoras de Colombia Anfibia, un libro de dos volúmenes publicados en 2015 por el Instituto Humboldt y que contiene uno de los esfuerzos científicos más ambiciosos por estudiar los humedales del país, recuerda las razones por las que actualizar los humedales o inventariarlos no es lo más adecuado: “Me preocupa que, cuando se plantea elaborar o actualizar un mapa de humedales, quede la idea de que el mapa que se hizo desde el Instituto Humboldt (2015) o el que está en la política de 2001 sean mapas que se deben actualizar. Estos mapas no están hechos para actualizarse porque se construyen a partir de indicadores geomorfológicos, hidrológicos o edafológicos que cambian, algunos en millones de años, y otros en miles o en cientos de años”.
Frente al inventario, incluido en la ley de iniciativa de la representante Hernández, Jaramillo recuerda que para Colombia Anfibia hicieron un ejercicio similar. Tras solicitarle información a las autoridades ambientales regionales (CAR), la Contraloría y organizaciones sociales, entre otras, obtuvieron un mapa de más de 48.000 humedales. “Lo que evidencia ese resultado es que no es metodológicamente apropiado hacer un inventario”. Por lo tanto, señalaban hace casi una década los autores de los libros del Humboldt, “la vía más apropiada para trabajar con esta gran cantidad de unidades es quizás a través de complejos de humedal”.
Lo que sí necesita el país, dice Jaramillo, es un mapa de transformaciones, teniendo en cuenta que los humedales son el ecosistema más amenazado del planeta, de acuerdo con la Convención sobre los humedales Ramsar. También, apunta la bióloga de la Universidad de Antioquia, serían útiles zonificaciones para usos, es decir, “en qué áreas podemos hacer cierto tipo de actividades productivas y en qué otras definitivamente no”, así como aumentar la resolución de los mapas existentes, para ir a escalas más detalladas.
Además de las inquietudes técnicas, el costo que tendría implementar las obligaciones derivadas de esta ley también generan preocupación. En un concepto enviado por el Ministerio de Hacienda a mediados de febrero de este año, se estimó que actualizar la cartografía, como lo contempla la Ley 2469, generaría una “presión sobre el presupuesto que podría ser cercana a los tres billones de pesos”, sin contar el proceso de digitalización que contempla esa normativa, que agregaría unos 700 millones de pesos al año. Esto, para hacerse una idea, es casi tres veces el presupuesto total (funcionamiento más inversión) que le fue asignado al Ministerio de Ambiente para este año, $1.2 billones.
La representante Hernández, quien defiende la necesidad de actualizar la cartografía de los humedales del país, reconoce que una dificultad adicional en la implementación de la ley de la que fue autora “son los recursos”. Aunque para su iniciativa el Ministerio de Hacienda no estimó una cifra precisa, la congresista señala que “el Ministerio de Ambiente ha dicho que tiene el dinero”.
Hernández agrega que, “conscientes de que este es un tema que requiere presupuesto, en el cuarto y último debate incluimos dos artículos que tienen que ver con financiación”. En concreto, el artículo 15 de la reciente ley modifica la destinación específica del impuesto nacional al carbono para incluir una mención a los humedales, mientras que el artículo 14 autoriza al Gobierno Nacional a destinar recursos del Fondo para la Vida y la Biodiversidad, creado en 2023.
Una ley inconveniente
El 10 de junio, el ministro encargado de Ambiente, Christian David Díaz, y el presidente Gustavo Petro, radicaron un escrito ante el presidente del Congreso, Jaime Raúl Salamanca, devolviendo a la Cámara de Representantes el proyecto de ley mediante el cual se incorporan los humedales al sistema nacional de gestión del riesgo y de cambio climático. Díaz y Petro señalaron en el texto varias razones de inconstitucionalidad e inconveniencia para negarse a firmar el texto y que de esta manera se convirtiera en ley.
Entre las primeras razones, el presidente señaló que el artículo 11 del proyecto de ley vulnera el artículo 313 de la Constitución Política, pues otorga a las autoridades ambientales funciones de vigilancia y control de acciones urbanísticas, lo que “implicaría desconocer las facultades y funciones constitucionalmente atribuidas a los municipios y que corresponde al ámbito autonómico de sus competencias”.
Por su parte, Petro expuso varias razones de inconveniencia para no firmar la ley. La primera de ellas, apuntaba a que la redacción del texto generaría conflicto de competencias entre las distintas autoridades ambientales del país, mientras que en el tercer artículo, donde se presentaban las definiciones técnicas, disponía como un solo concepto “aguas subterráneas” y “acuíferos”, “frente a lo cual se debe indicar que son dos conceptos diferentes por lo que no se puede dar una definición unificada sobre ellos”.
Para el presidente, los artículos 5 y 6 del proyecto de ley, contenían varias imprecisiones técnicas, lo cual representa una dificultad para ejecutar la ley. Estos artículos “implican un punto de partida falso, porque identifican los humedales con instrumentos para la gestión del riesgo y la adaptación del cambio climático, siendo que los humedales son realmente ecosistemas, por lo cual esta falta de claridad básica impide una adecuada ejecución y reglamentación de la norma”, agregó Petro. Este fue un punto que las biólogas Jaramillo y López advirtieron desde enero, pues señalaban que la iniciativa no tenía la claridad suficiente sobre cómo incorporaría los humedales en la gestión del riesgo.
Adicionalmente, la iniciativa no referenciaba que en el país ya existe el Sistema Ambiental para Colombia (SIAC), del cual los humedales hacen parte como subsistemas y que ya cuentan con interoperabilidad con dos sistemas de información a los que el proyecto de ley hacía referencia.
En resumen, el ministro encargado de Ambiente y el presidente Petro, señalaron que “visto lo anterior, y dada la confusión que se observa en la redacción de las normas, resulta inconveniente su incorporación al sistema normativo, pues seguramente ante el desconocimiento de los sistemas de información existentes a la fecha y su funcionamiento, será muy difícil poder identificar y cumplir las obligaciones que se imponen y sobre todo en los plazos indicados”. Para subsanar esas fallas, el mandatario regresó el texto a la Cámara.
Sin embargo, las objeciones nunca fueron estudiadas por la Cámara de Representantes, pues Efraín Cepeda, cabeza del Congreso, sancionó esta ley a inicios de julio, argumentando que el presidente Petro se demoró más del tiempo estipulado para presentar sus objeciones.
Para Hernández, que pertenece al mismo partido que apoya al presidente Petro y quien fue ponente del proyecto de ley, fue un error no discutir las objeciones, pues “si cabían algunas modificaciones, debían hacerse”. Aunque desde El Espectador buscamos por varios días a la representante a la Cámara, Leyla Marleny Rincón (también del Pacto Histórico), autora de la iniciativa, para conocer su opinión frente a las objeciones presidenciales y el impacto fiscal de su proyecto, al cierre de esta edición no obtuvimos respuesta.
A Jaramillo, la bióloga editora de Colombia Anfibia, quien coincide con las objeciones presentadas por el presidente Petro, le preocupa un último asunto. Por estos días, mientras se sancionaron ambas leyes, el Ministerio de Ambiente empezó a trabajar en la formulación de la actualización de la Política de Humedales, al tiempo que actualiza la Política de Gestión del Recurso Hídrico y la de Cambio Climático. Sin embargo, sintetiza, “hay un montón de leyes e iniciativas que no se ve cómo se articulan”.
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