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El 29 de noviembre, un día antes de viajar a la Conferencia de Cambio Climático (COP28), la ministra de Ambiente, Susana Muhamad, reconoció que, tras un año y medio al frente de la cartera ambiental, había un tema sobre el cual no había tomado la mejor decisión: la reforma de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). (Le puede interesar: Calendario ambiental 2024: estas serán las fechas y eventos más importantes)
De acuerdo con la ministra, había dos opciones para adelantar esta reforma: La primera que había planteado era proponer una reforma a las CAR el 7 de agosto (de 2022), “cuando teníamos legitimidad política y mayorías en el Congreso. Podíamos ganar, perder, ser un fracaso, pero hacer el intento de una vez”.
A pesar de que este camino era el que más le llamaba la atención, Muhamad se decantó por una alternativa que le plantearon algunas bancadas del Congreso. Esta segunda opción, dice, la llevó a intentar establecer una “relación constructiva e institucional, entendiendo que hay intereses y diferencias políticas” entre el gobierno nacional y algunas de las autoridades ambientales territoriales. Ahora, un año y tres meses después de esa decisión, señala que, aunque hizo su mejor esfuerzo, se arrepiente, pues asegura que la relación con la Asocars, la asociación que agrupa a las CAR, “ha sido desleal y no abierta”, aunque admite que con algunas corporaciones ha trabajado muy bien.
Muhamad y el gobierno de Gustavo Petro, no son los únicos que han tenido la intención de reformar las CAR. Álvaro Uribe Vélez, por ejemplo, propuso su eliminación en la campaña electoral que lo llevó a ser presidente por primera vez, como recordaban Francisco Canal Albán, viceministro de Ordenamiento Territorial del Territorio del Ministerio de Ambiente, y Manuel Rodríguez Becerra, primer ministro de esa cartera, en un artículo publicado hace 15 años. Por su parte, a comienzos de 2011, Juan Manuel Santos intentó liquidar la mayoría de las CAR por medio de un decreto. (Le recomendamos: Gobierno prohíbe plásticos de un solo uso en áreas naturales protegidas)
Estos, dice ahora Rodríguez, son solo algunos de los 23 intentos que se han hecho en 30 años para reformar estas corporaciones. Ninguno ha prosperado. ¿Por qué la insistencia de este y gobiernos anteriores en ese propósito? ¿Cómo explicar que ninguna reforma haya sido exitosa? ¿Cuáles son los ajustes que propone el actual Gobierno?
Tres décadas de tensiones
Si bien la del Valle del Cauca fue la primera Corporación Autónoma Regional en fundarse, en 1954, hace casi 70 años, el surgimiento de estas autoridades ambientales como las conocemos ahora, se remonta a la Constitución Política de 1991 y a la creación del Sistema Nacional Ambiental (SINA), a través de la Ley 99 de 1993.
A grandes rasgos, Canal y Rodríguez explican en su texto ‘Las corporaciones autónomas regionales, quince años después de la creación del SINA’, publicado en 2008, que las principales funciones de estas entidades son la ejecución de las políticas ambientales en las regiones, el ejercicio de la autoridad ambiental y la promoción de la planificación y el ordenamiento territorial.
Estas tareas, agrega Ramón Leal, que desde 2008 ha sido director de la asociación que reúne a las 33 CAR del país, Asocars, las han ejecutado bajo un régimen de autonomía financiera y administrativa, “pensando en que los intereses ambientales regionales no siempre coinciden con los intereses del gobierno nacional”. Por eso, continúa, las corporaciones tienen recursos propios que provienen de la sobretasa del predial y del sector eléctrico de cada una de las regiones, principalmente, y un consejo directivo que se conforma de manera independiente y que elige al director de la corporación cada cuatro años. (También puede leer: Lo que pensaba Danilo Villafañe sobre el agua en la Sierra Nevada de Santa Marta)
Y es, justamente, el consejo directivo y la elección de directores, el que ha generado mayores roces a lo largo de estos 30 años entre el gobierno nacional y las corporaciones autónomas. Para entender por qué, es necesario hacer un resumen de quiénes lo conforman y cómo es el proceso de elección.
Saltándose algunos casos puntuales, en términos generales un consejo directivo está conformado por: el gobernador o gobernadores donde la CAR tenga jurisdicción; un representante del Presidente y otro del Ministerio de Ambiente; cuatro alcaldes del área que deben rotar cada año y que son elegidos por la Asamblea; dos representantes del sector privado; un representante de las comunidades indígenas y dos de entidades sin ánimo de lucro. A excepción de los mandatarios regionales y de los representantes del ejecutivo; el resto de miembros son elegidos por el consejo directivo.
Este mismo consejo es el que cada cuatro años elige al director de la CAR. Lo hace entre octubre y diciembre, coincidiendo con las elecciones de alcaldes y gobernadores. Para varios actores del sector ambiental, la conformación de estos consejos y los tiempos en los que adelantan sus elecciones, han llevado a que las CAR se hayan convertido en actores altamente politizados. Esto, apuntan Canal y Rodríguez en su escrito, ya se advertía incluso desde el debate del proyecto de ley hace poco más de 30 años.
Aunque la ministra Muhamad destaca varios avances logrados gracias a la gestión de las CAR, así como los funcionarios técnicos que las integran, considera que la politización en la que han caído disminuye su capacidad técnica y genera conflictos de intereses “que frenan el manejo más adecuado de las corporaciones”. Y esa politización, continua, “se da en la configuración de los consejos directivos”.
En este diagnóstico coincide el exministro Rodríguez: “una debilidad muy fuerte es la del nombramiento de los directores y de la junta directiva”. En su texto con Canal, ya había advertido hace 15 años que en la composición de estos órganos directivos se han presentado tal suma de distorsiones que indicarían la inconveniencia de mantener el esquema, y la necesidad de introducir algunos cambios…”.
Un análisis similar hace el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales, Gustavo Adolfo Guerrero. Para él, el hecho de que las elecciones de los directores se den al mismo tiempo que las regionales y locales, genera una serie de desventajas. La principal, apunta, “es que se suman las tensiones políticas propias de las contiendas electorales regionales”, lo que lleva a que grupos políticos tradicionales o “activistas de distinta tendencia”, se quieran hacer con el control y el poder de las corporaciones.
Ante este panorama, la reforma que la ministra de Ambiente quiere impulsar en la próxima legislatura busca resolver una de sus inquietudes: “¿es lógico que en los consejos directivos de una corporación autónoma estén aquellos a quienes la CAR tiene que regular”, es decir, a los alcaldes, gobernadores y al sector privado?
Leal, de Asocars, ve este asunto de otra manera. Señala que los consejos directivos son pluralistas, pues están conformados por los principales actores de cada una de las regiones. El problema, dice él, es que no solo este, sino todos los gobiernos anteriores, “sienten que deben tener más manejo; por eso todos los proyectos de ley terminan mirando cómo poner más actores para tener mayor poder de decisión”.
Por su parte, Guerrero coincide en que en los consejos directivos “hagan presencia todos los actores relevantes de la gestión del ambiente en el territorio”. Para él, lo que se debe buscar es cómo profundizar “realmente la democracia en estas instancias”. Una forma para lograrlo, cree, es que el proceso de elección de los directores esté regido por el mérito, algo que extraña del proceso actual. Bajo esta lógica, se calificarían las hojas de vida y se realizarían pruebas de conocimiento para que al consejo directivo le llegara una terna de los tres mejores perfiles, para que de esta salga el director. Rodríguez y la ministra coinciden, a grandes rasgos, con estas propuestas.
El exministro agrega otros dos cambios que deberían contemplarse para disminuir la politización de estas entidades. El primero de ellos es reducir, al máximo, los nombramientos de libre remoción en las corporaciones, así como quitarles la ejecución de obras. Según él, la burocracia y los recursos económicos, son los que hacen tan llamativo el control de estas corporaciones.
Calificar la gestión de las CAR, una tarea muy difícil
Uno de los grandes problemas en torno a las CAR que identificaron Canal y Rodríguez en 2008, era que, para ese entonces, no existía “una evaluación comprehensiva del desempeño e impacto de las CAR que nos permita responder la pregunta en forma precisa”.
Quince años después, este sigue siendo uno de los principales problemas para Rodríguez. La cuestión, como señala, es que a pesar de la ausencia de estas evaluaciones, en varias oportunidades el Estado adelanta las reformas a partir de las percepciones de la opinión pública.
El Procurador Delegado de Asuntos Ambientales comparte la misma preocupación. Cree que esto podría solucionarse si la “reforma viene sustentada en cifras, datos, información y balances” que justifiquen los cambios.. Tanto la Procuraduría como Asocars en conjunto con el Foro Nacional Ambiental, una alianza de organizaciones ambientales presidida por el exministro Rodríguez, vienen trabajando en documentos de este tipo.
Mientras se avanza en la construcción de estos insumos y el ministerio adelanta distintos encuentros para discutir los cambios que quiere implementar, hay, al menos, otros dos factores que parecen complicarle el camino a la reforma del gobierno.
El primero de ellos es el hecho de que ninguna de las 23 reformas que se han tramitado en el Congreso para reformar a las CAR ha prosperado. Estos fracasos, a consideración de Guerrero, tienen una explicación muy sencilla: “lamentablemente las CAR han representado, en estos 30 años, intereses políticos regionales que también tienen expresión en el Congreso. Cuando se tocan esos intereses, la voluntad a hacer las reformas necesarias terminan llevando al fracaso el proceso”. En ese análisis coinciden la ministra y el exministro Rodríguez.
Leal, de Asocars, concuerda, en parte, con esa explicación. Sin embargo, cree que esos intereses regionales blindan a las corporaciones porque ven que las reformas “quieren acabar con esta institucionalidad, que es de las pocas que la Constitución Política creó realmente regionales y autónomas”.
Si bien la ministra es consciente del complejo panorama que enfrentaría una reforma a las CAR en el Congreso, está casi que decidida a presentar un proyecto normativo en la siguiente legislatura, que comienza el 20 de julio de 2024. “Puede ser la reforma número 24 que se hunda, pero hay que hacerlo”, comenta.
El segundo factor que complica las intenciones del gobierno, es la tensa relación que hay entre la ministra de Ambiente, Asocars y algunas corporaciones en particular. Una muestra de esto se ha vivido desde mediados de octubre, cuando Muhamad invitó a la ciudadanía a alertar sobre irregularidades que se presentarán en la elección de los directores de las CAR. Mientras que Leal asegura que “la ministra ha venido vendiendo el tema como si se estuvieran haciendo mal los procesos y se estuvieran cometiendo ilegalidades”, Muhamad insiste en que han sido procesos “altamente politizados”.
De hecho, el ministerio anunció que demandará la elección de los directores de Codechocó, Corpomojana y Coporinoquía, luego de que “convocaran de forma irregular el consejo directivo, lo que generó que el Gobierno Nacional no pudiera llegar a la elección”. Para Leal, este hecho sin precedentes, “no nos deja bien parados como SINA”.
A pesar de que las tensiones se han hecho evidentes en estos últimos meses, según la ministra y el director ejecutivo de Asocars, la deteriorada relación viene, al menos, desde la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, a comienzos de este año. También ha estado latente en la socialización de la reforma: mientras Muhamad afirma que no asistieron al primer taller para socializar el proyecto y que tampoco hicieron llegar sus propuestas, Leal asegura que no han “tenido un diálogo fluido” con la ministra.
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