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El Gobierno puso el pie en el acelerador de una de las promesas ambientales que plasmó en 2022 en su Plan Nacional de Desarrollo, cuando se comprometió a regular un “mercado de carbono justo, equitativo e incluyente”. Luego de varios intentos, borradores filtrados y tres ministras al frente de la cartera de Ambiente, hoy se conocen dos proyectos de decreto que buscan convertirse en las reglas de juego de ese mercado.
Los bonos de carbono que se transan allí son un mecanismo con el que algunas empresas tratan de compensar las emisiones de gases de efecto invernadero que generan en la atmósfera. Hasta ahora, esto ha operado en Colombia sin regulación del Estado.
Para entender cómo funciona el mercado de carbono, piense en las aplicaciones de transporte que utiliza. Algunas aseguran ser “carbono neutral”, como Cabify, o le ofrecen alternativas para compensar las emisiones de su viaje, como Uber Planet. El compromiso de estas empresas es que, si su viaje causa 10 kg de emisiones contaminantes (CO2e), entre otras cosas por el combustible que utilizan los carros, van a comprar una compensación por la misma cantidad de emisiones. En Colombia, hacer esto tiene un beneficio tributario: las empresas pueden llegar a tener un descuento de hasta el 50 % en el impuesto al carbono que el Estado les cobra por las emisiones contaminantes que generan.
Las alternativas para comprar esa compensación son muy variadas. Los bonos de carbono los ofrecen proyectos que conservan o reforestan bosques, proyectos de energías renovables e, incluso, iniciativas que reducen el consumo de energía en un edificio. Las empresas que los desarrollan deben hacer un cálculo de cuántas emisiones contaminantes reduce su iniciativa, y pedirle a otra empresa que haga un proceso de verificación y certificación. Luego de esto, pueden emitir los bonos que les venden a compañías como Cabify o Uber para compensar las emisiones contaminantes que generan con su servicio de transporte. Cada bono equivale a una tonelada de emisiones contaminantes reducida o capturada de la atmósfera.
Hasta ahí todo parece funcionar como una transacción sin dificultades, pero en Colombia y otras partes del mundo han surgido problemas en ese mercado.
Los proyectos de bonos de carbono más usuales en Colombia son los de conservación de bosques y se encuentran principalmente en territorios indígenas o de comunidades afro.
Los proyectos de bonos de carbono más usuales en Colombia son los de conservación de bosques y se encuentran principalmente en territorios indígenas o de comunidades afro, reconocidas por su labor en la conservación de ecosistemas clave, como la Amazonia o el Pacífico. Por ejemplo, una empresa puede desarrollar un proyecto al interior de un resguardo indígena, haciendo acuerdos con la comunidad para que protejan el bosque que hay en su territorio, no talen árboles y no cacen animales. A cambio, reciben un pago por parte de la empresa, que obtiene ganancias de vender las reducciones de emisiones que ocasiona cuidar el bosque.
En 2024, la Corte Constitucional emitió una sentencia que reconoció que un proyecto ubicado en la Amazonia colombiana vulneró los derechos de las comunidades del territorio indígena Pirá Paraná, en Vaupés. Además, el alto tribunal aseguró que la mayoría de este tipo de proyectos en el país presentaban quejas de las comunidades por falta de acceso a la información, vulneración de sus mecanismos de participación y la consulta previa, un paso clave para desarrollar proyectos en territorios étnicos.
Además, en 2023, una investigación periodística de The Guardian ya había revelado un amplio listado de proyectos en América Latina certificados por Verra, una de las compañías más reconocidas del mercado de bonos de carbono, que no existían o aseguraban tener reducciones de emisiones más altas de lo que en realidad lograban.
Por los riesgos de vulneración de derechos de las comunidades étnicas, la Corte le hizo un llamado al Ministerio de Ambiente para establecer una regulación de ese mercado. Aunque era una tarea que se venía adelantando desde 2022, fue hasta hace dos semanas que se conoció el segundo de dos borradores de decreto con los que se busca establecer las reglas de juego. La consulta para comentarios ciudadanos estuvo abierta hasta el miércoles 17 de junio.
Las reacciones a los dos proyectos de decreto han sido variadas. Hay organizaciones sociales que hacen veeduría al mercado de carbono, como el Centro de Alternativas al Desarrollo (Cealdes), que reconocen en los borradores de decreto una regulación que puede contribuir a la protección de las comunidades en este tipo de iniciativas. Otras, como Censat Agua Viva, aunque ven varios puntos positivos en la regulación, creen que hay aspectos en los que se queda corta, como la protección de derechos de comunidades afro o campesinas. Mientras tanto, desde Asocarbono, el gremio de empresas del sector en Colombia, consideran que es una regulación “desmedida” y que podría desincentivar el mercado.
La intervención del Estado en los bonos de carbono
Los proyectos de decreto que publicó el Ministerio de Ambiente para comentarios, dice Tomás Vergara Gutiérrez, antropólogo e investigador de Cealdes, son “una deuda que tenía el Gobierno”. El mercado de bonos de carbono empezó a funcionar en Colombia hace más de una década, luego de que, en 2015, el Acuerdo de París estableciera que este tipo de proyectos podrían vender reducciones de emisiones a nivel internacional. “Lo que pasa siempre es que se crea un mercado con reglas establecidas por los privados, y luego llega el Estado a intervenir frente a unos puntos muy críticos. Eso es lo que está pasando aquí”, añade.
Juan Sebastián Castellanos, abogado especialista en cambio climático y vocero de Asocarbono, coincide en que esta es “una regulación que se requiere, pues hay que tener claro cuáles son los mecanismos y los derechos que tienen las comunidades y el ambiente, y qué hay que hacer desde distintos actores para protegerlos”. En lo que no coinciden las empresas del gremio y las organizaciones sociales es en el alcance que debería tener esa regulación.
Uno de los proyectos de decreto es el que establece, como pidió la Corte, las salvaguardas ambientales y sociales para el mercado de bonos de carbono, es decir, las garantías para los derechos de las comunidades y la protección del medio ambiente. El segundo establece las reglas para todo el mercado, incluida la obligación de las empresas de reportar información al Minambiente.
La regulación deja claros dos puntos clave. El primero es que las comunidades son las titulares de los proyectos y les delega a las empresas desarrolladoras el rol de “aliados técnicos”. También establece la obligación de adelantar una consulta previa y de consentimiento libre e informado con las comunidades antes de iniciar el proyecto, uno de los elementos que señala la Corte en la sentencia.
Hacer explícito que las comunidades son las titulares de los proyectos y limitar la forma en la que otros actores puedan tomar esa posición, es un gran avance
Isa mulder, Carbon Market Watch.
Para Isa Mulder, experta de Carbon Market Watch, una organización internacional que hace seguimiento al mercado de carbono en el mundo, “hacer explícito que las comunidades son las titulares de los proyectos y limitar la forma en la que otros actores puedan tomar esa posición, es un gran avance. De hecho, no recuerdo haber visto una regulación así en otros países hasta ahora”.
Aunque Linda González, investigadora de Censat, coincide con esta apreciación, ve un problema en la propuesta del Minambiente. La consulta previa y el consentimiento “se sitúan solo en la fase de factibilidad (la primera), y deberían estar presentes en todas las fases, incluyendo la formulación, la implementación y el cierre”, señala. Para ella, esto es fundamental, porque en cada fase del proyecto se van sumando nuevos actores, como los verificadores y certificadores, o los compradores de los bonos. “En teoría, la comunidad debería poder decidir si quiere o no que hagan parte del proyecto”, agrega.
Lo que sí plantean los borradores de decreto es que las empresas le reporten al Minambiente el cumplimiento de las salvaguardas ambientales y sociales cada vez que quieran pasar de una fase de ejecución a otra. La entidad, además, asegura que revisará la información que reporte la empresa y verificará el cumplimiento de esta normativa. Después de este proceso, la entidad podrá decidir si aprueba o no que el proyecto pase a la siguiente fase. En caso de que haya incumplimientos, podrían iniciar un proceso sancionatorio ambiental, algo que hasta ahora no se contemplaba en Colombia.
Le da una potestad excesiva al Ministerio e incluye funciones que exceden las capacidades dictadas por ley para la entidad, como hacer análisis de aspectos financieros o comerciales
Juan Sebastián Castellanos, Asocarbono.
Para Asocarbono, dice Castellanos, esto “le da una potestad excesiva al Ministerio e incluye funciones que exceden las capacidades dictadas por ley para la entidad, como hacer análisis de aspectos financieros o comerciales”. Además, asegura, son limitaciones que “van en contra del libre mercado y la autonomía privada”.
Se refiere a que las empresas deberán reportar al Minambiente los flujos financieros del desarrollo e implementación del proyecto, cifras que, para el vocero del gremio, deberían ser privadas.
Mulder, por el contrario, lo considera una buena medida. “Hemos visto años, si no décadas, de mercados de carbono globales dominados por mercaderes del sector privado que recortan costos a expensas del clima y los derechos humanos. Que el gobierno tome las riendas aquí puede ser una decisión acertada para evitar que esos patrones se perpetúen”, dice la experta, refiriéndose a casos como el de los “proyectos fantasmas” certificados por Verra o el caso del territorio indígena Pirá Paraná.
Desde las empresas tienen otra preocupación frente a las funciones que tendría el Minambiente en ese proceso de verificación. La entidad, asegura Castellanos, “no tiene la capacidad técnica ni la capacidad humana” para cumplir con esas tareas. Otro experto del sector consultado por El Espectador, que pidió la reserva de su nombre, coincide: “Hay demasiadas tareas para el Minambiente. No hay congruencia con las capacidades internas para poder atender esas nuevas funciones”.
Vergara, de Cealdes, reconoce allí un reto importante, pero también cree que el Estado colombiano no tiene otra alternativa. “El Ministerio tendrá que demostrarnos que tiene la capacidad para hacerlo. Se están metiendo en un chicharrón, pero no hay de otra, porque es la única entidad que puede asumir esas funciones”.
Las contradicciones de la regulación
Hay varios puntos dentro de la regulación de bonos de carbono que está proponiendo el Gobierno que no le cuadran a Johana Peña, otra de las investigadoras de Censat que analizó los documentos, pues cree que hay una “desarticulación” entre los borradores de decreto.
Por ejemplo, el decreto que busca regular el mercado de bonos de carbono en Colombia incluye normas para todo tipo de proyectos: de uso del suelo (los que conservan bosques), de energías renovables o de tecnología (como los de eficiencia energética en un edificio). El otro documento, que propone las salvaguardas ambientales y sociales, está enfocado únicamente en los proyectos del sector de uso del suelo.
“Eso es preocupante porque nos están diciendo que el Ministerio de Ambiente va a sacar una resolución, no sabemos cuándo, para reglamentar las salvaguardas sociales y ambientales de los demás sectores que generen certificados de carbono”, apunta Peña. Mientras tanto, los sectores diferentes al de uso del suelo no tendrían salvaguardas que apliquen a sus proyectos, de acuerdo con la investigadora.
Un caso hipotético sería el de un parque eólico en territorio wayuu, en La Guajira, que quiera vender bonos de carbono. Este no tendría que cumplir con los requisitos que plantea el Minambiente hasta que haya una resolución que lo reglamente. Para Peña, el decreto de salvaguardas debería aplicarse a todos los sectores, garantizando que se protejan los derechos de las comunidades que participen en estos proyectos.
Para Asocarbono, los documentos muestran otra contradicción: aplican algunos requisitos, que deberían ser exclusivos para iniciativas de uso de suelo, a todos los sectores. Castellanos menciona, por ejemplo, el requisito de solicitar al Ministerio del Interior una certificación sobre si aplica o no la consulta previa. Para un desarrollo de eficiencia energética en un edificio, señala el abogado, “no se requiere consulta previa y tener que cumplir ese requisito no solo va a retrasar tiempos, sino que va a incrementar costos”. También hay un requisito que pide a las empresas demostrar aportes a la biodiversidad, que podrían cumplirse en iniciativas de uso del suelo, pero no en algunas de tecnología.
Además, el Minambiente también quiere establecer un límite de tiempo para los proyectos, pero este no coincide en ambos documentos. Hay dos tipos de iniciativas de bonos de carbono: las que reducen emisiones, como la conservación de bosques o la generación de energía renovable, y las que remueven emisiones, como la captura de emisiones para producir biogás. En uno de los documentos se plantea que los de reducción de emisiones tengan un límite de 10 años, pero en el otro ese plazo es de 15 años. En las de remoción, los documentos varían entre 30 y 40 años.
A Castellanos, de Asocarbono, le preocupa en particular el límite de tiempo que se quiere poner a los proyectos de reducción de emisiones. “No entendemos la razón por la cual los quieren limitar a 10 años, pero es algo que va en contra de los principios de permanencia y de no reversión”, explica el abogado.
Estos principios, en términos simples, piden que los proyectos de bonos de carbono se mantengan en el tiempo. Por ejemplo, si se certifica que un árbol captura una tonelada de carbono en un año, es necesario garantizar que al siguiente año no sea talado, pues se liberarían las emisiones que sus raíces han acumulado en el suelo. En este plazo, dice Castellanos, muchos proyectos no podrían garantizar que su estrategia de reducción de emisiones funcione.
Los mercados de carbono no deben convertirse en mecanismos permanentes, sino en herramientas temporales
Johana Peña, Censat Agua Viva
Pero desde las organizaciones sociales no coinciden con Asocarbono. Para Peña, de Censat, “estos límites tienen varias ventajas. Primero, que los mercados de carbono no deben convertirse en mecanismos permanentes, sino en herramientas temporales”. Es decir, que las empresas solo deberían comprar bonos de carbono mientras hacen cambios en sus modelos de producción para reducir sus emisiones, para dejar de depender de las compensaciones. Esto, además, se alinea con la “ambición climática” que ha planteado Colombia, que tiene la meta de reducir el 51 % de sus emisiones para 2030.
Mulder, de Carbon Market Watch, considera que estos períodos son acordes a los marcos internacionales del mercado de carbono y asegura que “hay muchos riesgos asociados a períodos de acreditación más largos que comprometen la integridad ambiental del proyecto, por lo que creo que esto es completamente razonable”.
El Minambiente ya recibió estos comentarios y, durante las próximas semanas, trabajará para revisarlos y decidir si hace cambios a la regulación.
Desde Asocarbono consideran que la normativa, tal como está, “imposibilita que los proyectos sigan adelante”, dice Castellanos, por los sobrecostos que generarían. Si se publica sin cambios sustanciales, aseguran que ya están preparados para interponer acciones legales por considerar inconstitucional que no se haya adelantado una consulta previa con comunidades afro para crear esta regulación, y que, según él, han sido excluidas “reiteradamente”.
Sobre esto, el Minambiente menciona en los decretos que habrá un proceso de consulta con las comunidades afrodescendientes, raizales y palenqueras para establecer sus salvaguardas. Sin embargo, como señaló DeJusticia en sus comentarios a la regulación, “esto no se ve reflejado en parte resolutiva del proyecto de decreto que en algunos de sus artículos se refiere indistintamente a ‘comunidades étnicas’”, por lo que no es claro si estas normas aplicarán solo a comunidades indígenas, con las que ya se adelantó el proceso de consulta.
Mientras tanto, Vergara asegura que “a pesar de que esto les suba los costos a las empresas, los proyectos van a seguir funcionando”. Un informe de WWF publicado en 2024, que analizó 86 proyectos de bonos de carbono en la Amazonia y el Pacífico colombianos, asegura que generan “rentas extraordinarias”, con retornos estimados para los inversores de entre 647 % y 1.333 % para proyectos de 20 años de duración.
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Por Andrés Mauricio Díaz Páez
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