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Durante las recientes marchas que se realizaron en el marco del 1º de mayo y de las movilizaciones convocadas por el presidente de la República, Gustavo Petro, el movimiento indígena del país se enfrentó a una paradoja, como la define Paulo Bacca, subdirector de Dejusticia: si bien decenas de miles de indígenas llegaron a la capital del país para respaldar la consulta popular del Gobierno Nacional, también lo hicieron para exigirle que se cumplieran varios acuerdos que llevan años estancados.
Mientras la mayoría de indígenas abordó las chivas para regresar a sus territorios, un grupo más reducido aprovechó el fin de semana para reunirse con varios funcionarios y revisar algunas de sus solicitudes. Como resultado de esos encuentros, el Gobierno expidió tres decretos que han significado décadas de lucha: el 0481, que establece el Sistema Educativo Indígena Propio (SEIP); el 0482, que pone en funcionamiento el territorio indígena de la Zona Norte Extrema de la Alta Guajira; y el 0488 (del 5 de mayo), uno de los más esperados, que dicta las normas fiscales para el funcionamiento de los territorios indígenas, así como su coordinación con las demás entidades territoriales.
“Los pueblos indígenas de la Amazonia y el país recibimos con alegría este mensaje, este logro, logro de la lucha de los pueblos indígenas”, dice a este diario Fabio Valencia Vanegas, representante legal del territorio indígena Pirá-Paraná del Vaupés y uno de los líderes de la minga indígena. Para Valencia, es claro que se trata de un logro y no de un regalo. Después de todo, recuerda, las Entidades Territoriales Indígenas, o ETIS, están contempladas en la Constitución Política de 1991, pero casi 34 años después de la expedición de la carta política no se han expedido las normas para materializarlas.
“Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”, apunta el artículo 286 de la Constitución Política, aunque estos últimos sean los únicos que todavía no existen. Con el decreto 0488, se establece la hoja de ruta para que las ETIS existan. Aunque algunas personas se han referido a este logro como un “cambio” en el mapa político-administrativo del país —el que uno suele usar en el colegio—, Valencia prefiere decir que se completará. Pero, ¿cuál es la historia y las implicaciones detrás de este decreto? ¿Qué retos vienen para que por fin se materialice una promesa de hace más de tres décadas?
Una deuda “irrazonablemente extensa”
En pocas palabras, las ETIS “son territorios en Colombia donde los pueblos indígenas tienen el derecho de gobernarse a sí mismos, según sus propias formas de organización, cultura y conocimientos”, comenta Alejandro Ballesteros, coordinador de Incidencia y Administración Pública de la Fundación Etnollano. Al ser una entidad territorial, contarán con autonomía política, administrativa y fiscal y, a diferencia de los municipios, por poner un ejemplo, serán gobernadas por Consejos Indígenas.
La reglamentación de las ETIS, estableció el artículo 329 de la Constitución Política, se haría conforme a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), mientras que la delimitación la realizaría el Gobierno Nacional con la participación de los representantes de las comunidades indígenas. Desde la expedición de la Constitución, señala Ballesteros, que ha seguido de cerca el proceso, 22 proyectos de ley intentaron reglamentar la LOOT en el Congreso de la República. Cuando por fin salió, en 2014, “no se incluyó nada de las entidades territoriales indígenas”.
Esta demora, denunciada durante años por indígenas y organizaciones de la sociedad civil que han acompañado el proceso, incluso fue calificada como “irrazonablemente extensa” por la Corte Constitucional en la sentencia C-054 de 2023. En esa misma decisión, el alto tribunal exhortó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República “para que en el menor tiempo posible, en orden a sus competencias, impulsen, tramiten y expidan la legislación orgánica para la conformación de las entidades territoriales indígenas, en los términos de la Constitución”.
En los últimos siete años, tanto el gobierno de Juan Manuel Santos y ahora el de Gustavo Petro han usado el artículo transitorio 56 de la Constitución Política que previó las demoras en la reglamentación de las ETIS. Este, señala que el Gobierno podrá dictar las normas para el funcionamiento de los territorios indígenas. En 2018, se expidió el decreto 632, que estableció las fases para que se pudieran poner en funcionamiento ETIS en tres departamentos de la Amazonia colombiana: Amazonas, Vaupés y Guainía.
A ojos de Ballesteros, de Etnollano, y quien asesora a tres territorios indígenas en Guainía que se encuentran en proceso de formalizarse como ETIS, el reciente decreto cohesiona lo que se tenía en el de 2018 y amplía su aplicación a todo el territorio nacional. Además, refuerza la hoja de ruta que deben seguir los territorios indígenas que quieran iniciar esa formalización y establece las fuentes de financiación que tendrán las entidades territoriales indígenas. En resumen, “es el último paso, la última fase, para formalizar las ETIS”.
Lo primero que deben hacer los territorios indígenas que quieran formalizarse como ETIS es conformar su Consejo Indígena, definir cómo funcionará y cuáles serán sus reglas. Posteriormente, deberán presentar su Plan de Vida, “la expresión escrita de la carta de navegación a corto, medio y largo plazo de los pueblos indígenas para garantizar la continuidad de la vida desde sus territorios”, como lo definen desde la Fundación GAIA Amazonas, otra de las organizaciones que han acompañado a los pueblos indígenas en este camino.
Luego, deben presentar un plan de cómo se coordinarán con otras entidades (municipios, ministerios u otras), un autocenso y la propuesta de delimitación del Territorio Indígena. A lo largo de este proceso, varias entidades del Estado occidental, como el Ministerio del Interior, el IGAC, el DANE, la ANT y las gobernaciones, intervienen para corroborar la información presentada. Tras cumplir con todas estas fases, el Ministerio del Interior y los Territorios Indígenas firmarán el acuerdo intercultural, el documento que formaliza la entidad territorial indígena.
Dentro de las competencias que podrán asumir las ETIS se encuentra el ordenamiento territorial, así como las sectoriales: educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Pero, como explica Mateo Estrada, asesor de la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC), las entidades territoriales que se formalicen no asumirán todas las competencias de manera inmediata, sino que será un proceso gradual en el que se acordó el acompañamiento de diferentes entidades del Estado para la formación y consolidación de las capacidades técnicas necesarias.
Uno de los puntos que más resaltan las fuentes consultadas para este artículo, así como Juan Carlos Preciado, asesor legal de la Fundación GAIA Amazonas, tiene que ver con el financiamiento de las ETIS, a lo cual el decreto le dedica todo un título y nueve artículos.
Las fuentes de financiación, además de los recursos propios y los de cooperación internacional, entre otros, son lo de las rentas nacionales a través del Sistema General de Participaciones (SGP), para lo relacionado con educación, salud, agua potable y saneamiento básico, así como el dinero del Sistema General de Regalías. De esta manera, las ETIS podrán administrar autónomamente los recursos y ya no dependerán, como sucede en la actualidad, de los municipios o los departamentos.
Algunos retos para ver las primeras ETIS
En la actualidad, y bajo el proceso que se viene adelantando desde 2018, hay 25 territorios en proceso de formalización como ETIS en los departamentos de Amazonas, Guianía y Vaupés. De estos, 12, según la Fundación GAIA, ya han hecho una solicitud formal para ponerse en funcionamiento. Por eso, es muy posible que los primeros territorios indígenas que se tengan que agregar al mapa de Colombia se encuentren en alguno de estos tres departamentos de la Amazonia.
Sin embargo, como reconocen líderes indígenas y funcionarios de las organizaciones que los han asesorado a lo largo de estas décadas, se deberán superar algunos retos para que eso suceda. Valencia, representante legal del Pirá-Paraná, cree que uno de los principales retos que tendrá el Gobierno Nacional serán las demoras con las que funciona el Estado colombiano, el mismo que se tardó casi 34 años en reglamentar las ETIS.
Para Ballesteros, otro de los desafíos tiene que ver con los recursos de financiamiento para las entidades territoriales indígenas. Aunque el decreto sí aborda de dónde saldrá este dinero, considera que puede ser poco si se tienen en cuenta las dinámicas geográficas de la selva, que implican extensos desplazamientos en lancha o avionetas para llegar a un poblado. Esto, sin contar que bienes como la gasolina suelen ser más caros en la selva.
Estrada, de la OPIAC, y Bacca, de Dejusticia, coinciden en un reto adicional: las demandas. Ambos saben bien que diferentes actores interpondrán recursos jurídicos para dejar sin validez el reciente decreto. “Para muchos politiqueros tradicionales es un ataque a ese poder. Si los indígenas vamos a manejar los recursos, ¿qué van a ir a prometer esos políticos? Van a perder el poder político”, sintetiza Estrada.
A pesar de los retos, Preciado, de GAIA Amazonas, destaca la importancia de este decreto, incluso más allá del trabajo que han realizado los pueblos indígenas para alcanzarlo. “Estamos atravesando un momento complejo en el cual los asuntos que contribuyen a garantizar la vida en el planeta son los más importantes. Este decreto, que forma parte de una decisión constitucional, que está en la Constitución Política, y que la Corte Constitucional ha reafirmado, se encamina a hacer efectiva la participación de los Pueblos Indígenas en la construcción de soluciones para problemáticas locales”. Después de todo, recuerda la Fundación GAIA, los territorios de la Amazonia oriental mantienen el 99,5 % de sus coberturas naturales intactas.
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