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En plena discusión sobre el ordenamiento territorial de la Sabana de Bogotá, un informe técnico de la Contraloría se presenta como una pieza de conocimiento fundamental para el diálogo entre el Ministerio de Ambiente, los municipios y las autoridades ambientales. A través de una investigación que analizó los POT, PBOT y EOT —los instrumentos de ordenamiento territorial—, el ente de control concluyó que las normas urbanas de los 29 municipios de la cuenca hidrográfica del río Bogotá continúan sin acoger la sentencia sobre el afluente del Consejo de Estado en 2014.
Once años después, la sentencia que instó a Bogotá y a los 29 municipios de la cuenca a reorganizar sus dinámicas territoriales en torno al agua, los avances para su cumplimiento han sido limitados y se han enquistado en la burocracia, según el informe.
El río Bogotá sigue siendo, en buena parte de su recorrido, una herida abierta no solo por la carga contaminante que recibe, sino por lo lejanas que parecen las soluciones para descontaminarlo.
El plan más ambicioso, que gira en torno a la PTAR Canoas, apenas está en las fases finales de adjudicación del contrato para iniciar las obras. En paralelo, en materia de ordenamiento territorial, la afectación a los cuerpos hídricos tributarios del afluente y el avance acelerado de construcciones residenciales han configurado una realidad que se aparta del espíritu y los mandatos de la sentencia del Consejo de Estado.
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De manera concreta, la Contraloría advierte que los 29 municipios de la cuenca no han cumplido la orden 4.18 de la sentencia, disposición que, por su formulación, no dejaba lugar a interpretaciones. Esa orden obligaba a los gobiernos locales y a sus concejos municipales a formular instrumentos de ordenamiento territorial más armónicos con el medio ambiente y, en particular, con la protección y descontaminación del río Bogotá. El mecanismo previsto para materializar ese mandato fue la adopción de los POMCA —Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas—.
En Colombia, los POMCA constituyen una herramienta clave de planificación y gestión ambiental, orientada a ordenar el uso del suelo, el agua, la flora y la fauna dentro de una cuenca hidrográfica. Una vez aprobado el POMCA del río Bogotá —en abril de 2019—, los municipios y el Distrito Capital tenían un plazo máximo de 12 meses para ajustar sus POT, PBOT (Plan Básico de Ordenamiento Territorial) y EOT (Esquema de Ordenamiento Territorial) a las determinantes ambientales allí establecidas.
El propósito de implementar el POMCA en los 29 municipios consistía en que el desarrollo urbano, rural e industrial dejara de avanzar de espaldas al río y comenzara a planearse en función de su protección y recuperación. Sin embargo, cinco años después de vencido ese plazo, el diagnóstico de la Contraloría resulta contundente: el mandato sigue sin cumplirse.
Los hallazgos de la Contraloría
El primer campanazo lo dio la Circular 007 de 2025. En ese documento, la Contraloría advirtió que al menos 29 municipios de Cundinamarca no habían culminado la actualización de sus instrumentos de ordenamiento territorial conforme al POMCA. Más grave aún, el ente de control estableció que el incumplimiento no podía explicarse por la falta de gestión municipal. Según la circular, una parte del rezago se relacionaba con demoras en los procesos de revisión y concertación ambiental a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), autoridad ambiental de la cuenca.
La circular mencionó retrasos persistentes, de procesos estancados y de una ejecución de recursos que, en lugar de destrabar los cuellos de botella institucionales, se concentró principalmente en contratos de prestación de servicios para incorporar nuevo personal a la CAR. En su conclusión, la Contraloría configuró una observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria que comprometía tanto a los alcaldes municipales como a la autoridad ambiental regional.
El papel de la CAR y los municipios
El tono de la investigación cambió semanas después, cuando la Contraloría publicó el informe técnico, de más de 250 páginas, que sirvió de base para la circular. En ese documento se recogen los resultados de una auditoría más amplia y detallada sobre el cumplimiento de la sentencia del río Bogotá y las responsabilidades en la omisión de sus directrices.
Aunque el informe no desmiente el incumplimiento ya señalado, sí reconfigura el reparto de responsabilidades y deja en una posición más comprometida a los gobiernos y concejos municipales de los 29 municipios de la cuenca.
A lo largo del informe, la Contraloría insiste en que la formulación, adopción y ajuste de los POT constituyen una competencia exclusiva de los municipios, y que el rol de la CAR se limita a la concertación de los asuntos estrictamente ambientales.
Bajo esta lectura, las demoras ya no se explican principalmente por la inacción de la autoridad ambiental, sino por deficiencias técnicas locales, cambios de administración, modificaciones en los modelos de ocupación del suelo y falta de capacidad institucional en los territorios.
En esa misma línea, el informe reconoce la existencia de procesos activos ante la CAR para actualizar las normas urbanas, pero deja claro que estar en revisión o en concertación no equivale a cumplir la orden judicial. En entrevistas previas con El Espectador, el director de la CAR, Alfred Ballesteros, ha sido enfático en señalar que la entidad no ha otorgado aval alguno a propuestas de actualización o modificación de planes de ordenamiento territorial.
Ballesteros sostiene que las iniciativas presentadas aún resultan insuficientes para dar cumplimiento a la sentencia del río y, sobre todo, para garantizar la preservación de los ecosistemas. Por ello, pese a la acumulación de solicitudes en la entidad, el sello de aprobación no puede otorgarse a la ligera.
A la fecha de la auditoría, solo un municipio —Villapinzón— había logrado surtir la concertación ambiental sin que ello se hubiera traducido en la adopción definitiva de su EOT, debido a otros obstáculos de carácter burocrático en el territorio. En otros casos, como Funza, Madrid y La Calera, los trámites permanecían en fases previas, con requerimientos técnicos pendientes o mesas de concertación en curso. Y en al menos tres municipios —Tena, Zipacón y Tenjo— ni siquiera existían procesos activos radicados.
En cualquier caso, más allá de los matices, ninguno de los municipios auditados cumplió el plazo de 12 meses fijado por el Consejo de Estado. La consecuencia de esta omisión, advierte la Contraloría, es un incumplimiento material de la sentencia, calificado bajo la figura de “concepto con reserva”. Es decir, hay acciones en marcha, pero los resultados exigidos por el fallo del río Bogotá aún no se han materializado.
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El informe y los lineamientos de la Sabana
La gravedad de este atraso no resulta menor ni abstracta. El POMCA del río Bogotá define qué zonas se deben proteger, dónde no se puede urbanizar, cómo se deben manejar las rondas hídricas y qué áreas están en riesgo de inundación o remoción en masa. Ese mismo enfoque inspiró al Ministerio de Ambiente al formular los lineamientos —hoy directrices— para dar cumplimiento a la Ley 99 de 1993 y proteger el deteriorado ecosistema de la Sabana de Bogotá. Con esa iniciativa, la cartera ambiental promovía normas más estrictas para la formulación de proyectos con impacto ambiental y, en particular, para el diseño de normas urbanas en los municipios de este ecosistema estratégico.
A pesar de todo, los alcaldes de una parte significativa de los municipios que pretendía abarcar la medida, liderados por la Alcaldía de Bogotá, junto con gremios económicos como los de la construcción y la minería, se opusieron a la expedición de las directrices. Su resistencia se apoyó en la existencia de instrumentos como el POMCA para tramitar las tensiones entre desarrollo y medio ambiente, así como en una cuestionada falta de concertación durante la formulación de las directrices. No obstante, según lo expuesto por la Contraloría, esos instrumentos existentes no se están ejecutando y la sentencia del río Bogotá sigue sin cumplirse.
De hecho, en siete sesiones, de más de nueve horas cada una, el Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá (CECH) debatió la pertinencia de las directrices del Ministerio de Ambiente y promovió una mayor concertación, a raíz de una determinación del Consejo de Estado. En esos espacios, los representantes municipales cuestionaron si las nuevas directrices para la Sabana reemplazarían a los POMCA y a los demás instrumentos de ordenamiento ambiental. Las respuestas del Ministerio apuntaron a una misma idea: los lineamientos buscan complementar lo existente y facilitar la conservación de la Sabana de Bogotá.
La pregunta que queda abierta, más allá de las formas y los métodos, no es solo quién tiene la culpa, sino cuánto tiempo más pueden seguir el río Bogotá y la Sabana esperando a que la acción trascienda al territorio, y las órdenes judiciales se conviertan en decisiones reales más allá del papel. Porque mientras los POT no se alineen con el POMCA —o con las directrices para la Sabana—, el medio ambiente seguirá pagando el costo de un desarrollo que nunca terminó de aprender a convivir con el ecosistema.
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Por Miguel Ángel Vivas Tróchez
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