En el camino de la transformación agraria

Lo que se ha hecho ahora es divulgar lo que pudiéramos llamar el acuerdo agrario “ampliado”, de lo que ya era de antemano conocido. Así se ha procedido igualmente con los otros dos temas de la agenda sobre los cuales ha habido acuerdos hasta la fecha: participación política y cultivos ilícitos.

Lo anterior es bueno tenerlo en cuenta, pues no es que ahora se estén divulgando por primera vez los acuerdos: sobre cada uno de ellos, repito, a medida que se fue llegando a acuerdos, se han ido publicando comunicados conjuntos en el último año y medio.

Y tales comunicados conjuntos han circulado profusamente a través de los medios. Por ejemplo, del acuerdo agrario alcanzado en 2013 se han publicado hasta la fecha cerca de cuatro millones de copias, además de su inserción profusa en medios electrónicos y páginas web.

Por ello ha carecido siempre de fundamento el reproche —a menudo malintencionado— de que las negociaciones de paz de La Habana se han hecho a espaldas de la opinión pública o con cartas secretas bajo la mesa.

2. Visión general del acuerdo sobre temas agrarios: exige más un cambio de mentalidad que de normas y contiene el esbozo de un gigantesco plan de desarrollo rural para realizar en el posconflicto

Quien lea desprevenidamente el acuerdo sobre temas agrarios, que acaba de publicarse en su versión integral, se lleva, en primer lugar, una gran sorpresa: allí no aparece —como se había amenazado por los malquerientes del proceso— menoscabo alguno al derecho de propiedad o a la seguridad jurídica sobre la tierra en Colombia.

Todo el ambicioso programa de transformación rural que allí queda dibujado para realizar en un escenario de posconflicto se puede hacer sin cambiarle una coma a la Constitución Nacional ni a las normas que tutelan la protección a los derechos adquiridos de buena fe sobre la tierra en Colombia.

En otras palabras: para ejecutar el acuerdo número uno de La Habana, sobre desarrollo rural con enfoque territorial, se necesita mucha decisión política, pero de pocos cambios legislativos. De muchos recursos, pero de pocas normas nuevas. Exigirá profundos cambios de mentalidad en la sociedad colombiana sobre lo que debe ser el futuro agrario del país, pero de leves modificaciones al derecho agrario vigente, el cual, más que reinventarlo, habrá de aplicarlo.

En segundo lugar, el acuerdo sobre el punto agrario de La Habana, en el fondo, no viene a ser otra cosa que el esbozo de lo que tendrán que ser los capítulos de un gigantesco plan de desarrollo rural, con su correspondiente cuantificación de recursos presupuestales necesarios para ejecutarlo durante el período del posconflicto (ocho o diez años), a partir del momento en que se firme un acuerdo de paz con la subversión.

De tal manera que al cabo de este horizonte de tiempo se avance sustancialmente hacia el objetivo final de todo el ejercicio, que no es otro que alcanzar la “convergencia” entre lo rural y lo urbano; es decir, el cerramiento de las múltiples brechas que hoy prevalecen en contra de las condiciones de vida de quienes viven en los ámbitos de la ruralidad colombiana.

3. La reforma rural integral (RRI)

El eje conceptual de todo el acuerdo está centrado en el compromiso para realizar en Colombia una reforma rural integral (RRI) durante el posconflicto.
La reforma rural integral de que trata el acuerdo de La Habana no debe confundirse con una reforma agraria del estilo de la que se intentó hacer —con resultados mediocres— en América Latina durante la segunda mitad del siglo XX, donde lo esencial era repartir tierras “peladas” a los campesinos.
La reforma rural integral (RRI) tiene también un componente de tierras (creación del Fondo de Tierras), pero es mucho más que eso: es un verdadero plan de desarrollo rural multifacético, donde la dotación de tierras para los campesinos no es más que uno de sus ingredientes.

4. El fondo de tierras

La Constitución del 91 prevé que uno de los deberes del Estado es ayudar al acceso a la tierra a los campesinos que, careciendo de ella, quieran trabajarla (artículo 64).

El acuerdo agrario de La Habana busca ofrecer una vía de aproximación al cumplimiento de ese propósito con la creación de un fondo de tierras, que aún no está cuantificado (estudios preliminares indican que podría ser de unos tres millones de hectáreas) para ser entregadas a campesinos “sin tierra o con tierra insuficiente” (punto 1.1). Tampoco se cuantifica en el acuerdo el número de campesinos que se beneficiarían con la dotación de tierras a través de este fondo, pero estudios también preliminares indican que las eventuales familias beneficiarias podrían fluctuar entre 250.000 y 300.000.

Los institutos de reforma agraria que se crearon en América Latina durante la segunda mitad del siglo XX (entre nosotros el Incora) nutrían sus disponibilidades de tierras para repartir entre campesinos principalmente de fincas compradas en un mercado privado a menudo imperfecto y coludido, y de unas cuantas expropiaciones que realizaban. Y su músculo financiero para actuar en el mercado de tierras quedaba supeditado a las apropiaciones presupuestales que recibían a través de los presupuestos anuales.

El fondo de tierras de que trata el punto número uno de La Habana se nutre de unas fuentes mucho más variadas que los tradicionales institutos de reforma agraria. De hecho, lo que se busca, a través de este fondo, es que muchas tierras que ya están en la órbita del Estado actualmente, pero que no están cumpliendo con su función social, salgan a proveer la materia prima con la cual dotar de tierra a campesinos “hoy sin tierra o con tierra insuficiente”.
De allí que en el punto 1.1 encontramos descritas ocho fuentes, a través de las cuales habrá de dotarse de tierras este banco:

a) Tierras provenientes de la extinción judicial de dominio a favor de la Nación de aquellas que han sido incautadas al narcotráfico. Se calcula que puede haber actualmente en la Dirección de Estupefacientes entre 400.000 y 500.000 hectáreas de estas tierras con vocación para que se les declare la extinción de dominio. Hacen parte de las mejores tierras del país, ubicadas en los valles del Magdalena y Cauca, principalmente. No es tarea fácil, pues sobre ellas gravita un enjambre de abogados y de testaferros de los narcos incautados que a toda costa buscan evitar la extinción del dominio, último paso antes de poder dispones de estas tierras para distribuirlas entre campesinos.

b) Tierras recuperadas para la Nación, es decir, baldíos indebidamente apropiados o adjudicados que pueden estar cercanos a un millón de hectáreas, y que es preciso recuperar a través de procesos agrarios. Es factible, pero requiere una voluntad política de hierro por parte de las autoridades, en especial del Incoder, para lograrlo. Durante los primeros tres años de la administración Santos se reactivaron cerca de 1.800 procesos agrarios que dormían el sueño de la incuria en los sótanos del Incoder, cuando esta entidad estuvo cooptada por intereses paramilitares. Hay que proseguir esta dispendiosa y difícil tarea, pues no son pocos los callos que con ella se pisan.

c) Tierras provenientes de la desafectación de áreas de Ley 2 de 1959, allí donde ya no hay bosque alguno que proteger, pero que por estar formalmente incluidas en los perímetros de la Ley 2 no se pueden formalizar ni titularse a los campesinos.

d) Tierras inexplotadas: tierras recuperadas mediante la aplicación del actual procedimiento de extinción administrativa de dominio, por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad”. Nótese que este es el caso típico en el que, en vez de estar creando nuevas normas para arbitrar tierras con destino al fondo, se está manifestando la voluntad de aplicar leyes que ya existen de vieja data, pero que simplemente no se aplican o se aplican muy poco.

e) Sucede lo mismo con esta siguiente fuente de tierras: “Tierras adquiridas o expropiadas por motivos de interés social o de utilidad pública, adquiridas para promover el acceso a la propiedad rural, con la correspondiente indemnización”. La posibilidad de la expropiación por motivos de interés social, con indemnización, es una antigua institución de nuestro derecho público aunque de escasa aplicación.

f) Tierras donadas.

h) Tierras adquiridas con el subsidio integral provisto por el Estado.

i) Por último, tierras adquiridas por los campesinos a través de créditos blandos que se abrirán para tal propósito.
Como puede verse, el Banco de Tierras previsto en el acuerdo de La Habana se nutrirá de varias fuentes, ninguna de las cuales contempla la expropiación sin indemnización o el despojo arbitrario de tierras bien explotadas por parte del Estado, como lo pregonan irresponsablemente los enemigos del proceso de paz.

5. Formalización de la tenencia de la tierra

Uno de los problemas más delicados de la estructura agraria en Colombia lo constituye la alta informalidad que se observa en sus patrones de tenencia. Los estudios más confiables indican que entre un 40-50% de los predios que se explotan en Colombia son informales. Es decir, quienes los trabajan sólo tienen títulos precarios.

No tener escrituras a carta cabal excluye al trabajador del agro de la posibilidad de tener acceso al crédito, al subsidio, al mercado de hipotecas, en fin, a las avenidas de modernidad que a menudo están reservadas sólo para quienes exhiben títulos de propiedad formalizados.

La posición inicial de las Farc fue inicialmente muy hostil a los programas de formalización de la propiedad agraria. Así se pudo observar, por ejemplo, en el discurso inaugural de las negociaciones de Iván Márquez en Oslo. Acusaban injustamente los programas de formalización de ser un mecanismo para facilitar el despojo posterior de las tierras a los campesinos. Nada más desacertado. Afortunadamente la posición de las Farc cambió radicalmente y en el texto del acuerdo se reconoce a la formalización como uno de los propósitos centrales que habrá de presidir las políticas agrarias del posconflicto.

Se adecuará, en consecuencia, dice el punto 1.5.1, un plan de formalización masiva y se adelantarán las reformas normativas y operativas pertinentes, garantizando la participación de las comunidades y sus organizaciones. Este programa de formalización será gratuito para la pequeña propiedad rural tanto en el caso de adjudicación de baldíos como cuando se trate del saneamiento de la propiedad de origen privado.

Debe recordarse que la informalidad no sólo se da en el caso de quienes esperan la adjudicación de baldíos sino en el caso de la propiedad privada. Por ejemplo, un tercio de las fincas cafeteras colombianas apenas disponen de títulos precarios de propiedad y no de escrituras formales.

La formalización de la propiedad agraria, en cuya búsqueda se han comenzado a dar ya los primeros pasos en este gobierno, aún antes de que se firmaran los acuerdos de La Habana, es de los instrumentos centrales para lograr la modernización de la propiedad agraria en Colombia.

6. La jurisdicción agraria

La resolución de los conflictos agrarios en Colombia requiere una jurisdicción especial. Se impone un reverdecimiento del derecho agrario y mecanismos expeditos para administrar justicia agraria en el país.

De allí que en el punto número uno de La Habana las partes acuerdan que se crearán mecanismos ágiles para abordar procesos de “conciliación y resolución de conflictos en el uso y la tenencia de la tierra”, y se “creará una nueva jurisdicción agraria”.

7. Catastro e impuesto predial

El acuerdo le otorga gran importancia a modernizar y actualizar el catastro rural en Colombia, a la consecuente modernización del predial que ello implica y el mejor uso del suelo.

En un plazo —no especificado— se dispone que deba estar actualizado el catastro rural en Colombia y formado allí donde no lo esté. Este instrumento, junto con el censo rural que está en marcha en nuestro país, luego de 41 años en que no se actualizaba, serán dos instrumentos invaluables para la buena formulación de políticas públicas.

8. Zonas de reserva campesina

Se desechó la idea disparatada original de las Farc de crear 54 zonas de reserva campesina en nueve millones de hectáreas y, lo que era aún más grave, dotadas de autonomismos políticos, administrativos, judiciales y presupuestales.

Se reconoce que, tal como están diseñadas por la ley actualmente, pueden ser un instrumento útil de desarrollo rural para marcar el énfasis territorial del desarrollo rural allí donde se justifiquen. Pero que su creación y funcionamiento seguirá sometido a los parámetros señalados por la ley vigente (ley 160 de 1994). Y que en ningún caso gozarán de autonomismos.

9. Programas de desarrollo rural con enfoque territorial (PDEF)

El acuerdo, recogiendo las modernas teorías del desarrollo rural, acoge la idea de los énfasis territoriales que habrán de tener los diversos programas de desarrollo rural que se ejecuten en el país; priorizando zonas (por niveles de pobreza, grado de afectación del conflicto, debilidad de instituciones, y presencia de cultivos ilícitos) a fin de focalizar allí —zonas priorizadas— los diversos programas de inversión en la ruralidad; y reconociendo que además de la tierra debe dársele especial atención a la dotación de bienes públicos en las zonas rurales del país.

Igualmente, enfatiza la importancia de la participación comunitaria en la determinación de los diversos programas de desarrollo rural.

10. Metodología de anunciamiento de los planes que se elaborarán como guías de la inversión y de la presencia estatal en los ámbitos rurales durante el posconflicto

En este orden de ideas, en el acuerdo se enuncia la elaboración de varios planes, de obligatoria ejecución y obligada financiación, cuyo entramado comprende —en el fondo— el gran plan del posconflicto rural en Colombia.

Estos planes son:

• “Un plan nacional de vías terciarias” (3.1.1)
• “Un plan nacional de riego y drenaje” (3.1.2)
• “Un plan nacional de electrificación rural y de conectividad” (3.1.3).
• “Plan nacional de salud rural” (3.2.1).
• “Plan especial de educación rural” (3.2.2)
• “Plan nacional de construcción y mejoramiento de vivienda social rural” (3.2.3).
• “Plan nacional de fomento de economía solidaria y cooperativas rurales” (3.3.1).
• “Plan nacional de asistencia integral técnica, tecnológica y de impulso a la investigación” (3.3.2).
• “Plan para apoyar y consolidar la generación de ingresos de la economía campesina, familiar y comunitaria, y de los medianos productores con menores ingresos” (3.3.3.)
• “Plan nacional para la pro moción de la comercialización de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria” (3.3.4.)
• “Plan progresivo de protección social y de garantía de derechos de los trabajadores rurales” (3.3.5.)
• Creación de un sistema de seguridad (soberanía) alimentaria y nutricional para la población rural. (3.4).
Como puede verse, la sola enumeración de los planes que se deberán elaborar y ejecutar en cumplimiento del punto número uno de La Habana constituye los capítulos de un gran plan de desarrollo que habrá de guiar las políticas y definir las inversiones que deben ejecutarse a lo largo del posconflicto en materia rural.

Ahora bien, como es lo propio de todo plan (así acontece con el Plan cuatrienal de desarrollo, artículo 339 CN), deben definirse las inversiones y los recursos con que se contará a lo largo de su aplicación, a fin de que no se queden en promesas y en buenas intenciones los enunciados que aparecen en el texto concertado en La Habana.

Por el Gobierno, para cerrar el acuerdo, propuso esta frase, que no por lo escueta deja de tener una profunda significación financiera: “El Gobierno se compromete a asegurar la financiación de todos los compromisos derivados del presente acuerdo”.

La discusión reciente, pues, de si hay suficiente financiación o no para honrar los compromisos que se derivan de los acuerdos de La Habana, queda plasmada en la frase transcrita, que habrá de tener su concreción presupuestal y fiscal al confeccionar el gran plan del posconflicto rural, el cual, a su turno, deberá ser la sumatoria de todos los planes sectoriales que se mencionan a lo largo del acuerdo, tal como lo hemos señalado.

Aún no existe una cuantificación detallada al respecto, pero no es difícil anticipar que el costo fiscal del posconflicto rural (que naturalmente se escalará en varios años) será inmenso.

El gran reto de las finanzas públicas en Colombia en los años venideros consistirá en definir cómo se puede financiar adecuadamente los costos del posconflicto, a partir del momento en que se firme la paz, sin desquiciar la sanidad fiscal y los equilibrios presupuestales necesarios para mantener una economía sana.

El reto está ubicado; las cifras, la secuencia de las inversiones y los montos exactos del financiamiento del posconflicto, aún no.

11. Los pendientes

Según se ha sabido, existen temas de grueso calibre que las Farc han dejado para ser discutidos al final del proceso.

Son temas delicados, pero el hecho de que los hayan mencionado y dejado para discutirlos al final del proceso no significa que el Gobierno vaya a estar o esté en la obligación de aceptarlos.

Estos temas son:

• Latifundio y delimitación de la propiedad agraria.
• Freno a la extranjerización de la propiedad rural. O sea, prohibición de toda inversión extranjera en tierras y en agroindustria en Colombia.
• Extracción minero-energética y conflictos en el uso de la tierra.
• Regulación a la producción de biocombustibles.
• Revisión y renegociación de los tratados de libre comercio (TLC).
• Nueva ley de ordenamiento territorial.
• Financiación presupuestal fija para los territorios campesinos, así como sucede hoy en día con las entidades territoriales.
• Han mencionado una cuantificación del fondo de tierras en 20 millones de hectáreas.
• Creación de un consejo de tierra y de territorio, encargado de definir el uso de la tierra en Colombia.
• Definiciones sobre el derecho real de superficie con el ánimo de desechar esa figura y adopción de medidas compulsivas para impedir acaparamiento de tierras en manos de empresas transnacionales o grupos económicos nacionales o extranjeros.
Como se puede notar, las pretensiones más radicales de la guerrilla han quedado remitidas al tema de los “pendientes”, pero ello no significa que el Gobierno esté en disposición o en la obligación de aceptarlas en la fase final de las negociaciones, que, desde luego, no será fácil.

* Conclusión

Como anotábamos al comienzo de este escrito, lo que se ha negociado en La Habana hasta el momento, en lo que corresponde al punto número uno de la agenda (política de desarrollo agrario integral), de ninguna manera compromete la propiedad privada o los legítimos derechos adquiridos de los empresarios que honesta y denodadamente trabajan la tierra en Colombia.

Tampoco crea factores de inseguridad jurídica, como con manifiesta mala fe repiten los enemigos del proceso de paz.

En el fondo, lo negociado en La Habana no es otra cosa que el esbozo de un inmenso plan de desarrollo rural que habría que ejecutar durante el llamado posconflicto, a partir del momento en que, ojalá, se firme la paz en Colombia.

Para realizarlo, más que cambios en leyes o en la Constitución, se requerirá un inmenso contenido de decisión política, de adecuación institucional para ejecutarlo técnicamente y, ante todo, de cambio profundo de mentalidad en las esferas dirigentes del país que deben comprender y ayudar a cerrar los baches vergonzosos entre ciudad y campo, si realmente queremos que se arraigue duraderamente la paz en Colombia.

El costo que tendrá en términos fiscales el posconflicto rural aún no está ni cuantificado, ni mucho menos presupuestado. Pero sabemos desde ya que será inmenso.

Cuando firmada la paz se elaboren los planes diversos que se mencionan en el acuerdo y su sumatoria conforme la ruta hacia la convergencia entre lo rural y lo urbano, que es el objetivo final buscado, se sabrá el costo final del posconflicto. Costo que se diferirá en varios años (el plazo que se le asigne al posconflicto) y que la economía tendrá que asumir ordenadamente para no desquiciar las metas fiscales ni los fundamentos de la política macroeconómica.

Como lo reiteramos aquí, las Farc han reservado como “pendientes” una lista de complicadísimos puntos que se discutirán al final del proceso, pero frente a los cuales el Gobierno no ha adquirido ni tiene ninguna obligación de aceptarlos.

Este proceso que desde la primera hora se ha adelantado a la luz del sol, sin cartas tapadas y sin agenda secreta, es fundamental para consolidar la paz de Colombia.

Siempre se ha dicho —y con razón— que las raíces del conflicto colombiano se nutren de los problemas agrarios, viejos, de muchas décadas.

Ahora hay una ocasión preciosa para que la paz —a la cual ojalá lleguemos pronto— no sea simplemente una firma de papeles, sino el comienzo sincero y profundo para encontrar una solución equitativa y sostenible al que quizá sea el problema más delicado del país: el de la tierra en todas sus expresiones.

* Exministro de Agricultura.