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La administración del presidente Duque llevó una ambiciosa reforma tributaria al Congreso con una alta carga impositiva que afecta el bolsillo de la población de ingresos medios, establece alivio para las empresas y busca avanzar en una agenda social importante. Es un proyecto fiscal que se propone entre en vigencia desde el segundo semestre de este año hasta 2024.
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Por primera vez se plantea recaudar $23,4 billones en una propuesta fiscal, que se aplicará de forma gradual. Es decir, la carga impositiva se va repartiendo por tres años. Algo así como lo que pensaba Jean Baptiste Colbert, uno de los principales ministros del rey de Francia Luis XIV: “El arte de los impuestos consiste en desplumar al ganso de forma tal que se obtenga la mayor cantidad de plumas con menos ruido”.
El proyecto apunta a evitar el deterioro de la calificación crediticia del país. Actualmente, Colombia tiene una etiqueta de BBB- por parte de Standard & Poor’s; Baa2 de Moody’s y BBB- de Fitch Rating. “Países que no logran ajustes fiscales suelen verse enfrentados a profundas crisis financieras, cuya recuperación puede tardar décadas”, dice el Ministerio de Hacienda en la exposición de motivos del proyecto de reforma tributaria.
Renzo Merino, vicepresidente analista sénior de la firma Moody’s Investors Service, señala que “el gobierno de Colombia presentó su propuesta de reforma fiscal, que incluye cambios en los sistemas tributarios y de transferencias sociales del país, así como en la regla fiscal. La propuesta es solo el punto de partida para el debate político y técnico que tendrá lugar durante los próximos meses”.
Colombia es de los pocos países de la región que propone una reforma a los impuestos en tiempos de pandemia. Lo cierto es que la urgencia de recursos del Gobierno lo obliga a presentar un proyecto en tiempos difíciles, con una pandemia y época preelectoral.
El nivel de endeudamiento del país supera el 60 % del PIB y eso es delicado. “Ante el choque generado por la pandemia de COVID-19 fue necesario un cambio profundo en la postura de política, lo que revirtió el proceso de consolidación de las finanzas públicas y condujo a un incremento sustancial de la deuda”, sostiene el informe del Ministerio de Hacienda.
En otras regiones esa deuda está por el orden del 35 %, lo que le da un colchón para actuar, sin que sus mandatarios actuales tengan que asumir esa apuesta política. En varios países, incluso, se está pensando en imponer un tributo a las grandes riquezas.
“Las reformas tributarias no pueden solo considerar las necesidades de recaudo. Deben tener en cuenta factores fundamentales, como la equidad y la competitividad tributaria y la eficiencia fiscal. Infortunadamente, nuestras reformas están marcadas por un ánimo profundamente recaudatorio”, advierte el abogado tributarista Juan Guillermo Ruiz, socio de la firma Posse Herrera Ruiz.
Por su parte, Ricardo Bonilla, profesor de la Universidad Nacional, sostiene que el proyecto “ratifica las intenciones del Gobierno en ampliar la base gravable en IVA y renta de personas naturales y va mucho más allá de lo que se había especulado: en IVA elimina los productos exentos y los pasa a excluidos, con lo que le quita a la DIAN las devoluciones, no sube tarifa general y amplía el segmento de gravados”.
El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, señala a su vez que la propuesta es “una reforma moderada si nos comparamos internacionalmente: se respetan los bienes básicos de las canastas de consumo de los colombianos y se proponen modificaciones al impuesto de renta que pagan las personas naturales y las empresas”.
La firma calificadora Moody’s considera que las autoridades colombianas buscan incrementar “los ingresos estructurales del Gobierno con el fin de apoyar la consolidación fiscal y crear espacio para aumentar el gasto social. Esto último es relevante dada la prevalencia de una alta desigualdad de ingresos, condición que se agudizó como resultado de la pandemia y que expone al perfil crediticio de Colombia a mayores riesgos sociales”.
María Fernanda Valdés, Ph.D en economía y coordinadora para la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia, confirma que “las clases medias (son) las que más están aportando en esta reforma”. Explica que “la clase media colombiana está compuesta por ciudadanos que ganan, en su mayoría, menos del mínimo, su capacidad de pago es muy limitada y no deberían ser ellos aportantes netos al recaudo en esta reforma, no solo porque sería muy injusto, sino porque necesitamos a esas clases medias consumiendo y apoyando la reactivación. Es el consumo de las clases medias y bajas lo que saca a un país de una crisis como esta”.
En efecto, la distribución de las cargas que impone la reforma es una de las preocupaciones que tienen algunos analistas. Lo que señalan algunos observadores es que las desigualdades que hay dentro de segmentos de la población que aparecen homogéneos ante los ojos de la reforma terminaría generando impactos desproporcionados en algunos renglones de la población.
Valdés lo explica de esta forma al hablar del decil 10, la división económica en la que se agrupa lo que popularmente se llama clase alta: “El ingreso promedio del decil 10 es de unos $3’500.000, lo que quiere decir que hay están desde un profesional que gana 1,5-2 salarios mínimos hasta un millonario que aparece en la revista Forbes. El decil 10 es tan desigual, que su coeficiente Gini es mayor al de toda la sociedad colombiana”. Y agrega: “Esto es muy relevante, ya que la mayoría de la desigualdad en la tributación colombiana se encuentra en ese decil, pues es allí en donde más se quiebra la equidad vertical de nuestro sistema tributario y donde se encuentran las mayores injusticias de nuestra tributación. Podemos asumir que el recaudo vendrá principalmente de los más pobres dentro de este decil”.
Los mercados financieros internacionales y las calificadoras de riesgo están más inclinadas por la aprobación de esta reforma tributaria, anota Edward Moya, analista de mercados en Oanda.
A su vez, la Fundación para el Progreso de la Región Capital (Probogotá) considera necesario “evaluar la pertinencia de elevar la carga tributaria sobre la población en un momento de contracción económica. Se deben tomar en cuenta las alternativas que constituyen una opción viable para incrementar los ingresos del gobierno y organizar el gasto público para garantizar un desarrollo económico sostenido en el largo plazo”.
El IVA, piedra en el zapato de los empresarios
En materia del impuesto al valor agregado (IVA), un tributo que incomoda a vastos sectores productivos del país, el ministro Carrasquilla dijo que se propone al Congreso limitar “muchos de los beneficios tributarios que por años ha tenido nuestro país”.
Según el Ministerio de Hacienda, basado en el estudio de la Comisión de Beneficios Tributarios, por cuenta de estos tratamientos, “la nación dejó de recibir ingresos por $52 billones. Las exclusiones de bienes y servicios del IVA corresponden al 74 % del total del gasto tributario por IVA, mientras que los bienes y servicios exentos representan el 20 %”.
En el campo del IVA, los hogares en mayor condición de vulnerabilidad no pagarán el tributo vía compensación, que se incrementaría en monto mensual y en alcance poblacional.
Según Carrasquilla, no se gravan alimentos adicionales a los que hoy ya están gravados, ni sus cadenas de producción. Y se elimina la categoría de bienes exentos, excepto para las exportaciones. Este cambio tiene con los pelos de punta a la mayoría de gremios de la producción.
¿Por qué este descontento con un cambio que pareciera técnico a primera vista? Porque los productos exentos tienen una tarifa cero y el IVA es pagado dentro de la cadena de producción o comercialización, es decir, es descontable, por lo que no repercute en el consumidor final. Con el tránsito hacia la categoría de excluidos, el IVA se va a reflejar en el precio final de muchos productos, dicen los gremios. Sin embargo, dentro de esta categoría hay un IVA asociado que corresponde a activos productivos que no se manifiesta en el bien final.
Al final, con las modificaciones propuestas al IVA, el Gobierno espera una recaudación de $7,3 billones anuales.
Bonilla sostiene que aumentar la canasta de bienes y servicios gravados busca que “la redistribución del IVA entre las familias que componen el 40 % de la población sea más efectiva”.
El Gobierno considera que varios servicios y productos deben quedar en la categoría de excluidos: servicios de educación, salud y medicina prepagada, financieros y de transporte (excepto el aéreo), agua purificada y empacada para consumo humano y los servicios públicos para estratos 1, 2 y 3.
También se incluyen en esta categoría las carnes de res, pollo, cerdo y pescado, leche, queso, huevos, pan, arroz, papa, maíz, plátano y yuca, frutas, verduras, legumbres secas y frescas. Igualmente la panela, cacao, caña de azúcar, sal, otros insumos y servicios agropecuarios, medicamentos, al igual que libros, cuadernos, papel periódico, revistas y lápices.
“Dejarían de ser exentos los servicios públicos de los estratos 4, 5 y 6, y pasarían a ser gravados a la tarifa del 19 %, así como algunos alimentos (carne, pollo, pescado, leche huevos y arroz) pasarán de exentos a excluidos, lo que implicará un aumento de los precios de estos productos”, explica Jairo Higuita, fundador y socio de la firma Jiménez Higuita Rodríguez y Asociados.
Impuesto para las personas naturales
Sobre las personas de ingresos medios descansa la mayor aspiración de recaudo que busca el Gobierno, según advierten varios analistas. “De los $23,4 billones que pretenden recaudar, $17 billones provendrían del pago de impuestos por parte de las personas naturales; esto es, más del 70 % del objetivo a recaudar. Esto deja entrever el impacto económico que los ciudadanos tendrían”, señala Ángela González, de Associate Partner de Impuestos de EY Colombia.
El Ministerio de Hacienda sostiene que actualmente solo contribuyen cerca de 1,5 millones de personas, lo que corresponde a menos del 8 % de los ocupados que hay en el país. Destaca que las exenciones tributarias en renta para las personas naturales benefician desproporcionadamente a las personas naturales con ingresos más altos.
El proyecto propone una ampliación de la base gravable y modificar gradualmente la estructura de tarifas marginales, así como eliminar beneficios tributarios. “En renta, para personas naturales, baja el umbral en 2022 a $2,5 millones mensuales y en 2023 a $1,8 millones mensuales”, alerta Bonilla.
La discusión en el Congreso debería estar orientada en bajarles la carga a las clases medias, “ya que las necesitamos activas y consumiendo para recuperar la economía y que, tal como está la propuesta, se verán seriamente afectadas”, subraya Valdés. La doctora en economía dice que esa discusión debe enfocarse en hacer que los más ricos “sean los que más aporten, pues es ahí donde está la desigualdad y donde de verdad está la plata”.
A su vez, Ángela González llama la atención sobre que en el proyecto se propone eliminar “beneficios que aplican para disminuir el impuesto, como los asociados a aportes voluntarios a fondos de pensiones y cuentas de ahorro para el fomento a la construcción (AFC), así como intereses por pagos de créditos para adquisición de vivienda y sobre préstamos educativos del Icetex, pagos a pólizas o planes de salud y deducción por dependientes económicos”. Calcula que si la iniciativa se aprueba, “se disminuirá progresivamente el ingreso anual que determina la obligación de pagar impuesto sobre la renta. Dicho ingreso aproximado sería de $42 millones para 2022 y $29 millones para 2023”.
El proyecto del Gobierno contempla que una persona con ingresos de $2’230.878 mensuales pagará cada año por renta $16.441 a partir de 2023; si son mayores de $2’832.861 pagaría $602.941 por año, y para ingresos por $3’562.323 deberá pagar por año $1’317.639.
Sobre las pensiones, el Ministerio de Hacienda propone que el pago de renta se haga desde $4,8 millones de ingresos. Higuita sostiene que es malo aumentar el rango de tarifas marginales aplicable al impuesto sobre la renta de personas naturales, que ahora va hasta el 41 %, y que grave las cesantías e intereses.
Para las empresas, el proyecto contempla limitar y racionalizar beneficios tributarios, como rentas exentas, descuentos, deducciones especiales, tarifas reducidas y demás tratamientos preferenciales.
El recaudo proyectado por la reforma fiscal que propone el Gobierno es de $7,3 billones por IVA, $17 billones por renta de las personas naturales y $3,7 billones de los tributos corporativos. Para devolver a las regiones con el Sistema General de Participaciones se tendrían $4,6 billones (lo mismo que costaría la implantación permanente de Ingreso Solidario).
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