El buen momento no se aprovechó

La salud de las finanzas públicas al inicio de la primera administración de Uribe era muy delicada. La economía colombiana aún sentía las secuelas de la crisis financiera de finales de los noventa, el ritmo de crecimiento del producto era lento y era evidente la insuficiencia de ingresos corrientes para cubrir el gasto. El déficit del Gobierno Nacional Central (GNC) alcanzaba 5,3% del PIB y el del Sector Público No Financiero (SPNF) 3,3% del PIB. De otra parte, la deuda neta del SPNF, que se ubicaba en poco más de 21% del PIB en 1996 cuando el país contaba con grado de inversión, para 2002 se había duplicado, al llegar a 49,5% del PIB.

El reto que asumía el nuevo gobierno en materia fiscal era grande y complejo. Por un lado, era necesaria la creación de nuevas fuentes de ingreso a través de una reforma tributaria. Por otro lado, se requería ponerle freno al crecimiento del gasto público generado, entre otras, por las obligaciones atadas a mandatos constitucionales, como las transferencias a los entes territoriales, el aumento en los pagos de pensiones en virtud a la dinámica poblacional y al agotamiento de las reservas del ISS, así como la decisión de aumentar de manera importante los gastos asociados con la seguridad. Entre 2002 y 2009 el gasto del GNC como proporción del PIB pasó de 17,3 a 19,7%, mientras los ingresos aumentaron de 13 a 15,5% del PIB. Por su parte, el saldo de la deuda neta del GNC pasó de 48,3 a 37,6% del PIB entre 2002 y 2009, dinámica afectada, entre otras, por la apreciación de la tasa de cambio.

En la gestión del gasto, de las dos administraciones del presidente Uribe sobresale el esfuerzo que en materia legal se hace por crear instituciones para hacer más transparente el manejo de las finanzas públicas. Lugar destacado ocupa la Ley 819 de 2003, en la cual se formaliza la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo al Congreso y al público, el 15 de junio de cada año. En este documento se plasman las metas de balance primario, balance total y deuda pública que hacen sostenibles las finanzas públicas, todo lo cual facilita evaluar y monitorear desviaciones de la senda de sostenibilidad propuesta.

También se destacan importantes reformas en el frente pensional, cuyo rédito fiscal aparece como limitado por los extensos períodos de transición que era necesario respetar y que se encontraban por fuera de la discreción del Gobierno; importantes reformas al sistema de transferencias territoriales, la incorporación de capital privado a Ecopetrol y el desmonte del distorsionante y muy regresivo subsidio a la gasolina.

No obstante estos avances, vale recordar que la anhelada reforma tributaria estructural que buscaba hacer más sencillo, equitativo y eficiente el régimen tributario nunca se dio. En 2002 la Corte Constitucional declaró inexequible la ampliación de la base gravable del IVA y en 2006 la ambiciosa iniciativa del entonces ministro Carrasquilla no contó con el apoyo del presidente Uribe ni, en consecuencia, de los parlamentarios pertenecientes a la coalición de Gobierno. Antes por el contrario, generosas exenciones y la reciente proliferación de Zonas Francas Uniempresariales han tenido un efecto adverso sobre el recaudo y, más importante aun en el caso de estas últimas, han vuelto el régimen tributario aún más inequitativo de lo que ya era.

Es importante señalar que no obstante los avances logrados en términos de reducción de la deuda pública, el GNC continúa teniendo un considerable déficit de carácter estructural. Visto en retrospectiva, es evidente que el país no le sacó suficiente rédito fiscal al buen momento económico por el que atravesó entre 2003 y 2008, cuando la economía creció en promedio más del 5% anual.

A pesar de esta favorable dinámica económica, sólo se presentaron balances primarios positivos (es decir, descontado el pago de intereses), de magnitud pequeña, entre 2006 y 2008. Como consecuencia de no haber aprovechado esa coyuntura para consolidar aún más la posición fiscal, la capacidad de ejecutar una política contra-cíclica para contrarrestar la reciente crisis financiera internacional fue bastante limitada.

No sorprende entonces que el gobierno saliente le sugiera al entrante y al país como un todo un cambio radical en las instituciones fiscales. Y no se trata solamente de adoptar una Regla Fiscal. Como bien lo señala el excelente documento que al respecto recientemente publicó el Gobierno, se trata además de emprender una reforma tributaria estructural, de reversar parte de las exenciones tributarias, de reformar el Estatuto Orgánico del Presupuesto para volverlo más flexible, de reformar el régimen de regalías y de limitar, de alguna manera, el uso de vigencias futuras.

En el frente fiscal no es despreciable lo que hizo el gobierno que termina. Asimismo, es inmenso el trabajo que le deja por hacer al que pronto comienza.

 * Director ejecutivo de Fedesarrollo