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Carlos Emilio Betancourt, director saliente de la DIAN y exviceministro general de Hacienda, habló con El Espectador sobre el panorama fiscal que deja el gobierno de Gustavo Petro.
En esta entrevista defendió la gestión tributaria del cuatrienio, explicó las razones del desfase en el recaudo y analizó los retos fiscales que enfrentará la administración de Abelardo de la Espriella.
¿Cuál es el balance que hace del recaudo tributario? Ese fue un tema central de conversación porque las metas no se cumplieron.
El recaudo tributario ha crecido de acuerdo con las expectativas asociadas al crecimiento económico. El recaudo neto fue de COP 211 billones en 2022 y llegó a COP 280 billones en 2025, mientras que el recaudo bruto aumentó de COP 230 billones a COP 300 billones.
Nos habría gustado un mayor crecimiento, pero eso dependía de que la economía también creciera más, por eso mantuvimos una discusión permanente con la autoridad monetaria sobre la necesidad de no frenar el crecimiento con aumentos en la tasa de interés.
La reforma tributaria de 2022 fue parcialmente recortada por la Corte Constitucional por la no deducibilidad de las regalías del impuesto de la renta del sector minero-energético. Ese cambio afectó las proyecciones fiscales y terminó generando una brecha importante entre la meta y el recaudo observado en 2024. Desde entonces hemos corregido esas proyecciones y hoy el recaudo está mucho más cerca de las metas.
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La decisión de la Corte Constitucional afectó el recaudo en COP 6 billones, pero en ese año la diferencia entre la meta y el recaudo fue mucho mayor…
Sí, pero no se trata únicamente del valor puntual de esa medida. Cuando una meta se construye sobre un determinado supuesto de recaudo, ese efecto también se proyecta hacia adelante y termina influyendo en las estimaciones posteriores. Eso es precisamente lo que hemos venido corrigiendo.
Por ejemplo, con corte al 31 de julio de 2026, el recaudo bruto asciende a COP 197 billones, con un crecimiento anual del 10 % frente al mismo período del año anterior. El recaudo neto llega a COP 182 billones, con un crecimiento del 9,7 %.
Y hay un hecho sin precedentes: este es el único gobierno de la historia reciente de Colombia al que no le aprobaron al menos una reforma tributaria completa. A este Gobierno le declararon inexequible parte de la reforma tributaria de 2022 y después se le hundieron dos leyes de financiamiento. Con el agravante de que el Legislativo aprobó el presupuesto de 2026, después de un acuerdo con el Gobierno que incluyó un recorte de COP 10 billones en el monto del presupuesto y en la ley de financiamiento, que pasó de COP 26,3 billones a COP 16,3 billones, pero al final negó los nuevos impuestos. Esa decisión complicó el panorama fiscal.
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¿Usted considera que todo el desfase entre la meta y el recaudo de 2024 se explica por la reforma tributaria o hubo otros factores, como el anticipo en el recaudo de impuestos en 2023?
Fue una combinación de factores. El recorte de la reforma tributaria también influyó en las estimaciones de retenciones para el año siguiente. Los supuestos macroeconómicos del Gobierno son razonables, de hecho han sido similares a los del Banco de la República y a los de otros analistas. Pero cuando no pasó lo que esperábamos, ya estaban hechas las proyecciones de retenciones. Tuvimos que hacer ajustes en las metas de recaudo en los últimos dos años.
Usted ha dicho que el Gobierno Petro sí hizo recortes. ¿De cuánto fueron esos recortes?
Si se suman los COP 16 billones de la última ley de financiamiento que no fue aprobada, más los COP 12 billones de la anterior, más los cerca de COP 6 billones asociados a la no deducibilidad de las regalías, más otros ajustes. El impacto ronda los COP 35 billones. Ese efecto ya se refleja en el proyecto de presupuesto 2027, por COP 576 billones, que incluye reducciones nominales en varios rubros. Es un presupuesto muy austero.
Pero el faltante en el presupuesto sigue siendo de COP 30 billones. Hacienda presentó una reforma tributaria por cerca de COP 21 billones, incluso si se aprobara quedaría un hueco. ¿Qué puede hacer el próximo Gobierno?
Inevitablemente, el nuevo gobierno, cuando ya pasen los eslóganes de campaña y enfrente la realidad fiscal, tendrá que presentar una reforma tributaria. De hecho, el ministro de Hacienda designado ya anunció que lo hará en septiembre. La única forma de lograr un ajuste fiscal sostenible es aumentando los ingresos del Estado.
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Muchas veces se entiende el ajuste fiscal únicamente como recorte del gasto, pero en realidad tiene tres componentes: ingresos, gasto y deuda. Los ingresos deben crecer de manera sostenible, es decir, al mismo ritmo o por encima del crecimiento de la economía. Si no alcanzan, se revisa el gasto y, si aún existe un déficit, se financia con deuda, ya sea interna o externa. Ese es el juego de la fiscalidad.
Este fue el Gobierno de la verdad en temas fiscales: asumió obligaciones importantes, como el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, cerca de COP 80 billones, los subsidios de energía y el pago de la línea de crédito flexible del Fondo Monetario Internacional. Ante esa situación fue necesario acudir a la cláusula de escape de la regla fiscal.
El problema es estructural: Colombia recauda alrededor del 15 % del PIB, mientras que países similares de la región están en 20 % y las economías desarrolladas superan el 30 %. Al mismo tiempo, el país tiene una estructura de gasto muy rígida, cerca del 93 % es inflexible. Desde la Constitución de 1991 se asumieron obligaciones importantes en materia de gasto social y descentralización, eso implica transferencias obligatorias a las regiones, recursos para pensiones, seguridad social y una nómina que, en buena parte, corresponde a jueces, Fuerza Pública y otros funcionarios que no pueden eliminarse simplemente por decreto.
Normalmente, el ajuste termina concentrándose en la inversión, algo que un gobierno con orientación social demócrata busca evitar. Por eso, un ajuste fiscal sostenible no puede basarse únicamente en recortar gasto ni en aumentar indefinidamente la deuda, es necesario aumentar ingresos.
El problema de una reforma tributaria no es tanto si se necesita o no, sino quién la paga. Nuestra posición es que esos ingresos deben provenir de una reforma tributaria progresiva, en la que paguen más quienes tienen mayor capacidad económica, como la que radicamos en el Congreso el mes pasado.
Aun si se aprobara la reforma que radicaron por COP 21,9 billones, seguiría existiendo un faltante cercano a COP 8 billones. Si el 93 % del gasto es inflexible, ¿ese hueco tendría que cubrirse con más deuda?
Todavía existe margen para manejar la deuda. Recibimos el Gobierno con una deuda cercana al 62 % del PIB y la entregamos alrededor del 58,6 %. Endeudarse no es malo de por sí, lo importante es para qué se usa esa deuda y que sea sostenible. Al Gobierno Petro se le acusó de tener ideología en el manejo fiscal, pero creo que en realidad las críticas del CARF y de otros analistas han sido ideológicas, sin considerar la realidad.
Durante este gobierno no solo se emitió deuda, sino que también se hizo un manejo activo del portafolio, intercambiando plazos y aprovechando las condiciones del mercado para administrar la curva de rendimientos. Ese tipo de operaciones las hacen todos los gobiernos. El nuevo Gobierno encontrará el mismo problema: el margen para recortar gasto es muy limitado, salvo que decida despedir jueces, cerrar hospitales… lo que implicaría cambios legales y decisiones muy difíciles. Por eso también tendrá que acudir al manejo de la deuda.
Hubo un aumento de la planta de personal de la DIAN y un proceso de modernización, pero, según expertos, no necesariamente se ha traducido en un mejor recaudo. ¿Comparte esa visión?
El aumento de la planta en la DIAN responde a un estudio técnico de la OCDE que luego se convirtió en una obligación legal. Ese estudio estableció que la DIAN debía tener 21.937 funcionarios. En 2022 había 11.164 y hoy hay 16.415. Lo más importante es que buena parte de ese crecimiento corresponde a un proceso de formalización de la planta: pasamos de 5.400 funcionarios de carrera a 12.389.
Ahora bien, no puede esperarse que el aumento de personal se refleje automáticamente en un mayor recaudo. La DIAN no solo es impuestos, también tiene a cargo las aduanas, donde se concentra buena parte de los problemas, como el contrabando. Una parte importante del nuevo personal está destinada a esas funciones y, además, la planta aún no está completa. Más adelante deberá hacerse la evaluación sobre el impacto de ese fortalecimiento; de todas maneras, creo que todavía hay margen para mejorar la productividad del recaudo.
En paralelo, una de las principales apuestas ha sido la modernización tecnológica. La entidad cuenta con un crédito por USD 250 millones firmado hace cinco años, del cual, cuando llegué a la DIAN hace 10 meses, solo se había ejecutado alrededor de USD 95 millones, principalmente en infraestructura tecnológica. Nuestra prioridad fue sacar adelante el nuevo sistema de gestión tributaria, el nuevo sistema de gestión aduanera y el sistema de seguridad informática. Esos contratos ya quedaron firmados. Con corte al 17 de julio, ya se habían comprometido USD 164 millones, más del 60 % del préstamo, y se habían pagado USD 80 millones.
Lo más importante es que ya está andando el Centro de Monitoreo y Control Aduanero y un laboratorio de inteligencia artificial para fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando.
Sobre el nuevo arancel que le puso Estados Unidos a Colombia, del 12,5 %, ¿a quién le correspondía hacer esa negociación? ¿Se pudo haber hecho algo para evitarlo?
Hay tres elementos. El primero es que la imposición de los aranceles es una decisión de política comercial y geopolítica de Estados Unidos. El presidente Donald Trump los aplicó unilateralmente a cerca de 60 países, en un contexto de guerra comercial con China y de una estrategia para fortalecer la competitividad de la economía estadounidense, recordemos que Trump también ha “inducido”, de alguna manera, la depreciación del dólar para mejorar su cuenta corriente. Colombia es una economía pequeña y, como otros países afectados, no tenía capacidad para impedir esa decisión. No fue una medida que pudiera evitarse con acción alguna de entidades del Estado.
El segundo elemento tiene que ver con el control de mercancías elaboradas con trabajo forzado. Colombia tiene el compromiso de impedir el ingreso de esos productos, pero hacerlo requiere mecanismos técnicos de trazabilidad. No basta con decir que una mercancía fue producida con trabajo forzado; hay que demostrarlo. Esa tarea tampoco corresponde únicamente a la DIAN. Requiere la participación del Ministerio de Comercio, que define la política comercial y del Ministerio de Trabajo, por los estándares laborales.
Por eso se ha trabajado de manera conjunta en la elaboración del decreto de política comercial y de las resoluciones que permitirán implementar esos controles. Los equipos técnicos y jurídicos de la DIAN han participado desde el inicio de ese proceso. Además, es importante diferenciar entre controlar una importación y prohibirla. Si el Gobierno simplemente hubiera prohibido todas las importaciones sospechosas de provenir de trabajo forzado, se habría paralizado cerca del 70 % de las importaciones en los puertos, dado el peso que tiene China en el comercio colombiano.
El tercer elemento es que ese trabajo debe continuar en el próximo Gobierno, no será tan fácil como decir “Trump, elimine el arancel”. Lo que se deja avanzado es el diseño de la política comercial, los estándares laborales y los procedimientos aduaneros para identificar, retener y, si corresponde, decomisar mercancías vinculadas con trabajo forzado.
Para terminar, ¿cuáles considera que fueron los principales avances de la DIAN en este Gobierno y qué debería continuar el próximo gobierno?
Avanzamos en la modernización de la DIAN: dejamos contratado el nuevo sistema de gestión tributaria, el nuevo sistema de gestión aduanera, el Centro de Monitoreo y Control Aduanero y el laboratorio de inteligencia artificial, LabIA. También avanzamos en la formalización de la planta de personal.
Otro resultado importante fue fortalecer la lucha contra el contrabando. Las aprehensiones pasaron de COP 440.000 millones en 2022 a una proyección cercana a COP 700.000 millones al cierre de este año. Igualmente, considero un legado importante la Ley 2586, que estableció el nuevo régimen sancionatorio aduanero. La norma fortalece las facultades de fiscalización de la DIAN, incorpora nuevas herramientas para combatir el contrabando y el fraude aduanero, endurece las sanciones para quienes simulen operaciones de comercio exterior, entre otras cosas.
Fue una ley construida mediante un amplio y duro proceso de concertación con los gremios y el Congreso.
¿Y qué debería continuar el próximo gobierno?
Para el Gobierno que empieza este viernes, recomendaría no detener el proceso de modernización de la DIAN. Si se culminan el nuevo sistema tributario, el nuevo sistema aduanero y la modernización tecnológica, en 2028 Colombia podría tener una de las administraciones tributarias y aduaneras más modernas de América Latina.
También considero importante retomar la reforma tributaria que dejamos radicada, o al menos sus fundamentos.
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