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Reducir los tiempos y costos de la cadena logística y posicionar a Colombia como un referente en la materia en América Latina es el mayor propósito de la nueva Política Nacional Logística (Conpes 3982), presentada a comienzos de este mes por el Gobierno Nacional y proyectada para lograr un importante incremento de la competitividad en los próximos cinco años.
En la última década aumentó la presencia de productos locales en mercados internacionales: entre 2008 y 2018 las exportaciones crecieron 49,1 %, pasando de 90,5 millones de toneladas a 134,9. En el mismo período, las importaciones se incrementaron 61 %, pasando de 21,9 millones de toneladas a 35,3 millones.
En específico, la política plantea reducir el costo logístico como porcentaje de las ventas de 13,5 % (2018) a 9,5 % en 2030 y reducir también los tiempos de mercancías en puertos, pasando de 230 horas (2018) para importación a 48 horas en 2030 y de 156 horas (2018) para exportación a 48 horas en 2030.
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Sin embargo, para llegar a ello es necesario alcanzar un verdadero sistema de transporte multimodal, es decir, uno donde se integren los modos carretero, fluvial y férreo para que las operaciones sean más eficaces, pues, según el Conpes, “las políticas se han concentrado en el desarrollo de los modos de manera monomodal, sin tener en cuenta su articulación, complementariedad y mecanismos de promoción y modernización de servicios”. Y no basta con adecuarlo, hay que utilizarlo, es por ello que el Conpes planea un incremento en la participación de la carga movilizada por tren y por río de 25,1 % (2018) a 28 % en 2030.
En Colombia, el grueso de la carga durante los últimos 15 años se ha movido por carretera (73,5 %). Después tienen una participación mucho menor el modo férreo (23,6 %), el fluvial (1,5 %), el cabotaje (1,3 %) y el modo aéreo (0,1 %). Pero si se excluyeran el carbón y el petróleo de la lista, el modo carretero pasaría a representar el 97,0 % y el férreo no llegaría al 0,1 %, “lo que muestra que existe un bajo nivel de aprovechamiento de la movilización de productos en otros modos, aún con la potencial reducción en los costos de operación de transporte”, advierte el Conpes.
Juan Carlos Rodríguez, presidente del Colegio de Abogados del Transporte y socio de Guzmán Escobar & Asociados, aseguró que el transporte vía tren presenta el mayor atraso y menor movilización, pese a ser uno de los modos con mayor conectividad y nodos de transferencia, dado que el 48 % de la red no se encuentra activa. El Conpes refiere que uno de los beneficios de la intermodalidad es aprovechar la capacidad de transporte de grandes volúmenes de carga, especialmente mediante los modos férreo y fluvial, los cuales permiten reducir los costos de transporte hasta en 60 % frente al modo carretero.
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El experto cree que el error ha sido poner a competir los diferentes sistemas de transporte entre ellos, dada su ineficiencia, “lo que incrementa los tiempos y costos logísticos por la descoordinación e ineficiencia institucional y por la carencia de una clara política pública intermodal que oriente e incentive la intermodalidad”.
Andrés Londoño, presidente de la Federación Nacional de Navieros (Fedenavi), cree que, por años, la principal falencia del sistema logístico nacional fue no tener una política integral multimodal. “Ahora, por primera vez, Colombia está considerando el aumento de la competitividad país a través del fortalecimiento detallado del multimodalismo y eso ha permitido descubrir los muchos problemas en los nodos de transferencia entre los diferentes medios de transporte y sus sobrecostos, no sólo en los tiempos. La logística se había visto por separado y se venía fortaleciendo de manera individual; ahora se quiere ver como una red integral para darles viabilidad económica a los generadores de carga”, dijo.
“El hecho de que la política de Estado esté encaminada al desarrollo en infraestructura vial, aeroportuaria y portuaria, y más recientemente hacia los modos fluvial y férreo, denota una preocupación por mejorar la eficiencia y competitividad en la logística”, concluyó al respecto el presidente de la Federación Colombiana de Transportadores de Carga (Colfecar), Juan Miguel Durán, al tiempo que advirtió que si no se tiene en cuenta al sector que representa “de nada servirá dicho esfuerzo”.
La nueva versión de este Conpes, que actualiza el divulgado hace 12 años (3547), insiste en la necesidad de facilitar el comercio a través de la articulación de corredores logísticos, la mejora del entorno institucional, la consolidación de información, el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) y la provisión de servicios de calidad.
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La pregunta es cuánto se ha avanzado desde 2008, dado que ya se habían identificado los vacíos del sector, no sólo en el Conpes de entonces, sino también en la Misión Logística y de Comercio Exterior presentada en 2017 por Planeación Nacional. A pesar de esto, la nueva política reconoce que persisten retos para consolidar un sistema logístico nacional eficiente, los cuales están “relacionados con el limitado desarrollo del transporte intermodal, los tiempos elevados en los procesos de importación y exportación, los vacíos en el capital humano y la debilidad institucional para la toma de decisiones de política y proyectos de competitividad en logística”.
Andrés Chávez, exviceministro de Transporte, destacó al respecto que el Conpes es progresivo en cuanto a política pública, por lo que permite que sea el cierre de un largo proceso de concertación intersectorial. También resaltó que el documento busque progresividad y complementariedad, “porque recoge muchos de los planteamientos en logística de la administración anterior y los hace propios”. Para el consultor, “este no es un tema menor, pues la logística fue considerada habitualmente como un factor de menor incidencia en el diseño de la política pública”.
Si bien destaca que dividir la responsabilidad de la ejecución de la estrategia en muchas carteras “hace énfasis en la necesidad de tener una articulación interinstitucional”, considera que la responsabilidad queda atomizada: “Los interlocutores de las entidades van cambiando con el tiempo y pueden darle unos énfasis distintos a los de hoy. La responsabilidad de la política pública es ser articuladora y facilitar dos lenguajes que van paralelos, el público y el privado. Pero el documento pierde la oportunidad de crear una entidad articuladora. Aquí el modelo uruguayo de una agencia de naturaleza público-privada podría funcionar”.
En el índice de desempeño logístico del Banco Mundial, Colombia ocupó la posición 58 entre 160 economías (2018) y fue superada por países latinoamericanos como Chile (34), Panamá (38), México (51) y Brasil (56), debido a sus vacíos en los componentes de aduanas (eficiencia de la gestión aduanera y fronteriza) e infraestructura. A pesar de mejorar 36 posiciones en dos años (puesto 94 en 2016), la organización que hace el estudio identificó falencias en los componentes de infraestructura y aduanas.
En la medición propia del país, la Encuesta Nacional Logística (ENL) de 2018, se advierte que el costo logístico de las empresas cuyo negocio involucra comercio interno o externo representa el 13,5 % sobre las ventas, cifra superior a la de países de la región, principalmente por el precio del almacenamiento (46,5 %) y el transporte y la distribución (35,2 %).
Los vacíos que persisten La ENL identificó que la principal problemática a atender es el desarrollo de obras de mejoramiento en infraestructura de carretera, fluvial, férrea, portuaria y aeroportuaria, y desarrollar conexiones eficientes entre ellas. Aun así, de acuerdo con el Conpes, tanto la inversión pública como la privada ($3,8 billones entre 2010 y 2017) “se han concentrado en la construcción y mantenimiento de nueva infraestructura y no necesariamente en el fortalecimiento de los servicios de transporte y logística (inspección, control y registro, y manejo de congestión)”.
Sobre el tema, el presidente de Colfecar manifestó que “la infraestructura vial influye directamente sobre la eficiencia del sector y también sobre sus costos”. Sin embargo, no son los únicos factores que aportan “grandes eficiencias” al sector; también mencionó el combustible, el uso de economías de escala, las soluciones tecnológicas (big data), los procesos logísticos de cargue y descargue, y los peajes electrónicos. Para el vocero, si bien se debe invertir más en obras, también es necesario generar las condiciones adecuadas para fortalecer la logística y ser más competitivos.
En adición, el Conpes señala ineficiencias asociadas a elevados tiempos en las operaciones de comercio exterior (principalmente trámites de aduana), bajos niveles de interoperabilidad de los sistemas de información que maneja cada actor, escasa cualificación profesional y técnica, ausencia o dispersión de datos y debilidad institucional por los bajos niveles de articulación.
Pero además, a pesar de que en los nodos de comercio exterior (puertos, aeropuertos y pasos de frontera) se han desarrollado políticas y programas en infraestructura en términos de acceso físico, según el Conpes no se han tenido en cuenta estrategias en materia de facilitación del comercio y optimización de trámites en estas zonas, especialmente en los puertos marítimos, por donde se movió el 97,3 % del total de la carga en 2018.
Este subsector es uno de los más rezagados en infraestructura, de acuerdo con la política logística, a pesar de su gran potencial, lo que explica la interrupción en la navegabilidad entre extremos de corredores estratégicos y las malas condiciones de los muelles. El presidente de Fedenavi argumenta que es necesaria una visión integral de los puertos marítimos, pero también considera que se deben revisar los procesos y reglamentaciones de manera que se actualicen y se adapten al concepto de multimodalismo, pues la carga que llega a estas terminales se complementa con el sector carretero. También cree que hace falta trabajarle a la “última milla” a través de toda la cadena logística.
Según la Organización Mundial de Comercio (OMC), la aplicación plena de las medidas de facilitación del comercio (transparencia, simplificación, estandarización y armonización de los procedimientos) reduciría los costos en al menos 14,3 % y podría significar un crecimiento de las exportaciones del 2,7 % anual.
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